2. Les banques de c�r�ales: vite construites, mais difficiles � g�rer

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2.1 Les origines

Les premi�res banques de c�r�ales ont vu le jour au d�but des ann�es soixante-dix. En 1989, on comptait dans divers pays du Sahel, � savoir le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le S�n�gal et le Tchad un peu moins de 4 000 de ces �tablissements. C'est le Burkina Faso qui poss�de en l'occurrence la plus longue tradition, ce qui explique que la plupart des informations disponibles font r�f�rence � l'exp�rience collect�e dans ce pays. A la suite de plusieurs ann�es cons�cutives marqu�es par de mauvaises r�coltes, au cours desquelles le syst�me de stockage familial s'av�ra insuffisant pour assurer la s�curit� alimentaire, certains paysans du Burkina Faso commenc�rent en 1973 � r�fl�chir � de nouvelles m�thodes. Ils s'associ�rent par petits groupes dans le but d'organiser conjointement le stockage et la r�partition des r�serves de s�curit�.

Cette question comportait � leurs yeux deux aspects principaux: l'autodiscipline et la suppression des marges b�n�ficiaires. Le rachat ult�rieur, aux fins de couvrir leurs besoins alimentaires, de c�r�ales qu'ils avaient vendues �sur tige� avant m�me la r�colte n'�tait pas seulement li�, de leur point de vue, � des d�savantages de nature p�cuniaire:

"Non seulement on paie cher ce qu'il (le commer�ant) vend, mais on doit en plus se plier � sa volont� dans le village. Lors des r�unions au village s'il donne un avis avec lequel on n'est pas d'accord, on n'ose pas le contredire, de peur qu'il exige le payement imm�diat de sa cr�ance."

(SAWADOGO, M. Ann�e inconnue).

Il s'agissait d�sormais, par le biais de l'auto-assistance et au prix d'une discipline rigoureuse, de pr�venir l'apparition de telles situations. Les composantes sociales, notamment la cession � cr�dit de c�r�ales aux personnes n�cessiteuses, constituaient d�s le d�part des crit�res primordiaux, alors que l'aspect �conomique (couvrir les frais, voire r�aliser des b�n�fices) pr�sente encore � l'heure actuelle pour bon nombre d'exploitants de banques de c�r�ales un aspect plut�t secondaire.

"En r�alit�, au d�part il n'y avait que la volont� de sortir d'une situation difficile, car personne d'entre nous n'avait plus ce qu'il fallait pour nourrir sa famille. D�s le d�part, on �tait tous d'accord sur un certain nombre de principes de base d'une discipline commune:

1. On ne commen�ait � consommer le stock de c�r�ales mis ensemble qu'entre le 15 juillet et le 30 ao�t, p�riode de grande n�cessit�.

2. Quels que soient les besoins financiers, il �tait absolument interdit que quelqu'un d'entre nous vende des c�r�ales.

3. Nous devons tous �tre sobres dans nos consommations familiales.

4. Si, apr�s de bonnes r�coltes, personne ne vient emprunter, les c�r�ales en stock sont distribu�es �quitablement � tous les membres dans les m�mes conditions qu'un pr�t.

5. Nous ne vendons pas les c�r�ales. nous pr�tons avec int�r�t. "

(SAWADOGO, M. Ann�e inconnue).

2.2 Les conceptions des bailleurs de fonds

S'il n'est plus possible de reconstituer aujourd'hui dans tous ses d�tails la mani�re exacte dont le mouvement a commenc�, il est cependant av�r� que le nombre des banques de c�r�ales qui ont �t� effectivement cr��es par les paysans, de leur propre initiative, est extr�mement r�duit. Dans l'immense majorit� des cas, l'impulsion est venue de l'ext�rieur, aussi bien de certains organismes �tatiques que d'organisations non gouvernementales nationales et internationales (PFLUGER,W. 1984), qui voyaient entre autres dans les banques de c�r�ales des fili�res pour l'aide alimentaire, laquelle a �t� achemin�e en grande quantit� dans les pays du Sahel � la suite de la p�riode d'extr�me s�cheresse. En m�me temps que leurs fonds, les donateurs ont apport� leur propre philosophie, et il n'est donc pas �tonnant qu'il n'existe toujours pas � l'heure actuelle d'accord sur la mani�re dont les banques de c�r�ales sont cens�es s'acquitter de leur mission sociale.

De toute �vidence, la majorit� des donateurs estimaient que les banques de c�r�ales avaient essentiellement une vocation sociale, mais que ce r�le n'�tait pas en contradiction avec le facteur rentabilit�.

De l'avis g�n�ral, la finalit� des banques de c�r�ales devait �tre d'assurer la s�curit� alimentaire dans les villages par la cr�ation de stocks collectifs. Ces stocks devaient �tre constitu�s soit � partir d'achats de c�r�ales dans le village m�me, soit par des achats effectu�s � l'ext�rieur.

Il �tait pr�vu que les paysans seraient r�mun�r�s sur une base raisonnable, gr�ce � une politique de prix �quitable, d'une part de mani�re � ce qu'ils puissent couvrir leurs besoins en liquidit�s, et d'autre part pour emp�cher que les marchands n'ach�tent au d�part des c�r�ales au village, et ce � des prix minimes, pour les revendre par la suite aux habitants apr�s en avoir major� le prix. On esp�rait en outre que ce processus encouragerait les paysans � produire davantage.

Pendant la soudure, les populations villageoises b�n�ficieraient ainsi d'un double avantage: le village disposerait de toutes les c�r�ales requises et profiterait par ailleurs des prix avantageux r�sultant de l'exclusion des marchands. Les prix devaient �tre fix�s de mani�re � permettre non seulement de couvrir encore les frais d'exploitation, mais �galement de r�aliser �ventuellement de petits b�n�fices. Quant � la gestion autonome des magasins collectifs, on en attendait des effets �mancipateurs, notamment au niveau de la capacit� � s'organiser et de la confiance en soi qu'elle ferait na�tre chez les villageois. Dans certains cas, les banques de c�r�ales furent m�me consid�r�es comme berceaux de futures coop�ratives et instruments de promotion du d�veloppement rural (BURKE, R. ET PFOST, H.B. 1 976; FEER 1 990).

Les entrep�ts et le capital d'exploitation ont �t� financ�s de la mani�re la plus diverse. Les donateurs ne s'accordaient en l'occurrence que sur un seul point, celui d'exiger des habitants du village qu'ils apportent une contribution propre, le plus souvent sous forme de travail. Pour le reste, certain des donateurs ont pris la totalit� des frais de construction � leur charge, tandis que d'autres accordaient des subventions ou des cr�dits. M�me chose en ce qui concerne le capital initial des banques de c�r�ales, fourni sous forme de c�r�ales ou des fonds n�cessaires � leur achat.

C'est dans les r�gions p�riph�riques, isol�es, ravitaill�es par des commer�ants priv�s � des conditions d�savantageuses et coup�es de l'approvisionnement par les offices c�r�aliers nationaux du fait que le rayon d'action de ces derniers �tait, pour des raisons de co�ts, limit� aux centres urbains et ruraux, que l'on a situ� les besoins les plus urgents. Les programmes des organisations non gouvernementales, notamment, concernaient des r�gions pr�sentant des d�ficits structurels ou p�riodiques.

2.3 La r�alit�

Alors qu'en 1980 il n'y avait au Burkina Faso que 150 banques de c�r�ales, les pouvoirs publics en ont cr�� 800 jusqu'� la fin de 1989 (580 dans des r�gions exc�dentaires et 200 dans des r�gions d�ficitaires). Au cours de la m�me p�riode, les organisations non gouvernementales ont am�nag� 700 banques de c�r�ales, presque uniquement dans des r�gions d�ficitaires. Certaines provinces ont �t� litt�ralement envahies par les banques de c�r�ales (citons � cet �gard la province de Sanmatenga avec 150 cr�ations dans l'espace de cinq ans), avec divers donateurs op�rant dans la m�me r�gion sans qu'il y ait concertation entre eux, ce qui a parfois conduit � des situations absurdes, o� l'on a vu se cr�er dans un seul village trois banques de c�r�ales financ�es par des donateurs diff�rents.

Non seulement cette absence de concertation, due � une situation de concurrence, s'est r�v�l�e jusqu'ici un handicap du point de vue de la coordination des programmes en cours de r�alisation, mais elle a pratiquement rendu caduque toute tentative faite pour dresser un bilan des r�sultats obtenus jusqu'� pr�sent.

Selon les recherches de la F.A.O., les subventions accord�es en quinze ans pour la cr�ation de 3 300 banques de c�r�ales dans six pays du Sahel atteignent au total 30 millions de dollars, ce qui repr�sente un peu moins de 440.000 dollars par an. Pour chaque banque de c�r�ales, 9 000 dollars ont �t� investis. Compar� au volume des subventions accord�es aux projets de d�veloppement rural dans les pays du CILSS, qui s'�levaient � 254 millions de dollars pour la seule ann�e 1985, le montant des sommes accord�es pour la promotion des banques de c�r�ales peut para�tre faible (CILSS-BIT ACOPAM-FAO 1991). On a n�anmoins peine � imaginer qu'en 20 ans d'existence, les programmes n'aient pas �t� soumis � une seule v�rification pr�cise des comptes par un organisme externe.

Au-del� des recherches de la F.A.O., les tentatives s�rieuses visant � v�rifier la rentabilit� des banques de c�r�ales ont �t� peu nombreuses (ALBERT, H. 1992; ALLEN, H. 1991; MINIST�RE DE L'AGRICULTURE, PROJET DRDBI 1991; USECARE TOGO 1990; V�GELE, J.M. 1988).

L'enqu�te que nous allons bri�vement pr�senter ici � titre d'exemple concerne les quinze magasins collectifs fumigables install�s par CARE Togo � l'intention d'associations de producteurs de mais (ALLEN, H. 1991). Les responsables de la planification �taient partis d'une augmentation saisonni�re de 50 � 100 % des prix du mais, d'un taux d'occupation des entrep�ts de 100% et de pertes de stockage avoisinant les 2 %. Les magasins ont �t� attribu�s aux groupements concern�s sur la base de cr�dits, qui devaient �tre rembours�s � partir des b�n�fices r�alis�s sur le stockage sp�culatif.

Au cours des trois ann�es de fonctionnement de ces magasins, cependant, la croissance saisonni�re moyenne des prix n'a pas d�pass� 44 %, avec une utilisation de capacit� maximale de 60% (tendant � baisser). L'�tude, dans laquelle on a examin� deux variantes (stockage pour le compte de clients en �change d'une taxe et stockage sp�culatif en compte propre), arrive dans les deux cas � la conclusion que la rentabilit� est subordonn�e � un subventionnement massif, et que m�me cette d�marche est insuffisante pour exclure tous les facteurs de risque. Elle d�conseille par cons�quent la poursuite du programme au profit d'une am�lioration du stockage familial traditionnel.

La plupart des donateurs ont renonc� � une �tude de faisabilit� ou n'ont pas suffisamment pris au s�rieux les calculs de rentabilit� existants, ce qui r�sulte soit d'une n�gligence, soit d'une omission volontaire, pour des raisons politiques par exemple. On ne sera donc pas surpris de constater que sur les nombreuses banques de c�r�ales existantes, seul un nombre infime d'entre elles est encore op�rationnel (GERGELY, N. ET AL. 1990).

2.4 Un premier bilan

Apr�s avoir observ� des banques de c�r�ales dans six pays du Sahel, une mission de la F.A.O. a �tabli en 1990 l'inventaire suivant des banques de c�r�ales encore op�rationnelles (GERGELY, N. ET AL. 1990):

Tabl. 1: Inventaire des banques de c�r�ales dans six pays du Sahel (chiffre de 1990)

Sont consid�r�es comme op�rationnelles dans ce cas pr�cis aussi bien les banques de c�r�ales qui couvrent leurs frais d'exploitation ou r�alisent m�me des b�n�fices, que celles qui ne survivent que gr�ce � des subventions. Non op�rationnelle veut dire que la banque de c�r�ales a cess� ses activit�s; le magasin est alors vide ou utilis� � d'autres fins que sa destination premi�re.

Les raisons qui contraignent une banque de c�r�ales � cesser ses activit�s sont connues Elles se r�duisent malgr� leur diversit� � quelques probl�mes fondamentaux:

• Entrep�ts surdimensionn�s et probl�mes non r�solus au niveau de l'approvisionnement (frais de transports �lev�s, par ex.) font que les capacit�s de stockage ne sont que partiellement exploit�es

• Impossibilit� de vendre les c�r�ales avec la marge b�n�ficiaire pr�vue,

- parce que la demande est faible � la suite de bonnes r�coltes
- parce qu'il existe des offres concurrentes meilleur march�, notamment l'aide alimentaire (cf. encadr� ci-dessous)
- parce que le pouvoir d'achat est insuffisant.

Dans les cas cit�s, les c�r�ales sont soit vendues largement en dessous de leur prix, soit c�d�es � cr�dit, sans compter que la marge b�n�ficiaire brute se voit r�duite dans certains cas du fait de pertes importantes cons�cutives � un stockage inad�quat.

Tabl. 2: Aide alimentaire au Burkina Faso 1989 -1994:

Ind�pendamment des besoins r�els, l'organisme donateur USAID pr�voit la fourniture annuelle de 18 000 � 20 000 t de c�r�ales au Burkina Faso, principalement du sorgho rouge produit aux Etats-Unis.

Ces livraisons sont attribu�es � des cantines scolaires, des h�pitaux et des jardins d'enfants, auxquels ils sont remis gratuitement. Une bonne partie est �galement distribu�e dans le cadre de programmes �Fond for York�, men�s en 1994 au Burkina Faso par 24 organisations non gouvernementales. Du fait que ces programmes �Fond for Work� sont essentiellement mis en oeuvre dans des r�gions d�ficitaires, beaucoup de banques de c�r�ales se voient directement touch�es par cette concurrence bon march�.

SOURCE: PAM (1994)

• Les modalit�s de financement des magasins et du capital d'exploitation manquent de r�alisme: les d�lais de remboursement sont trop courts et les recettes insuffisantes pour financer le principal et les int�r�ts.

• La coh�sion sociale - un facteur important lorsqu'il s'agit de g�rer une entreprise collective - fait d�faut, ce qui se traduit par des malversations, des vols, des litiges et une perte de motivation.

• Le g�rant et les organisations d'encadrement sont d�pass�s par la gestion et le suivi. La dotation en instruments de travail et en moyens de transport est insuffisante.

Au vu de ces probl�mes, la question se pose de savoir si ces difficult�s constituent des pannes certes regrettables, mais en principe �vitables, ou si les banques de c�r�ales sont par essence condamn�es � l'�chec en raison de probl�mes pr�cis. Dans leur �tude publi�e en 1991, Elliot Berg et Lawrence Kent remettent fondamentalement en question l'utilit� des banques de c�r�ales et d�conseillent leur promotion aux donateurs �ventuels. Cette �tude, qui passe pour l'une des prises de position les plus discut�es concernant les banques de c�r�ales au Sahel, est d'une importance non n�gligeable dans le d�bat pour ou contre. On trouvera dans la section suivante un expos� des principaux arguments.

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