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2. Bases de la ordenación del territorio según criterios ecológicos
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2.1 Instrumentos
El principal instrumento que se usa para implementar las decisiones en materia de ordenación del espacio y planificación regional es el plan general, en el cual se incluyen explicaciones complementarias de los problemas prioritarios, vistos desde el punto de vista temático y espacial. El plan general es un 'sistema de información' que sirve de base para la toma de decisiones por parte de otros organismos de planificación, así como de los representantes políticos. El propósito de su elaboración no es obtener un 'plan definitivo' o 'producto final', sino adaptarse a las condiciones locales en los ámbitos institucional e informativo, colocando el proceso de planificación en el primer plano e intentando cumplir ante todo las funciones necesarias de coordinación y ordenación, las cuales, en nuestro contexto, se definen como instrumentos para prevenir la degradación ambiental. El conjunto de instrumentos de la planificación ecológica (sistema de información ambiental, análisis de efectos, evaluaciones de impacto y de riesgos) se describe en más detalle en el punto 2.2.
Desempeño de la función de ordenación
Una de las finalidades de la ordenación del espacio y de la planificación regional es ayudar a conformar el proceso de desarrollo económico y social de un país. Como instrumentos de dirección, contribuyen a definir los usos de la tierra disponible, por ejemplo mediante el desarrollo de concepciones apropiadas para la estructuración territorial y de asentamientos. Los modelos básicos para la toma de decisiones -por ejemplo, 'modelo de ejes', 'modelo centralizado de niveles múltiples', 'modelo de espacios funcionales en equilibrio'-, al igual que los enfoques descentralizados como el 'desarrollo regional autónomo', deben examinarse en cada caso (y no solo desde el punto de vista ecológico) para determinar si son aplicables y si pueden ser transferidos a otros contextos.
La ordenación estructural según un esquema centralizado de niveles múltiples genera ciertas cargas y reduce otras. El primer efecto se debe, entre otras cosas, a la agrupación de medidas en los proyectos de asentamiento e infraestructura y a la consiguiente concentración de las cargas ambientales. La reducción de cargas, en cambio, se produce primordialmente en áreas metropolitanas altamente contaminadas, gracias al fomento de centros medianos y de subcentros (por ejemplo, 'polos de desarrollo').
En principio, sin embargo, antes de pensar en distribuir las cargas, conviene hacer todo lo posible por prevenir y reducir los efectos de la concentración urbana en el propio espacio contaminado8). Esto se recomienda especialmente cuando no hay garantías de obtener la reducción deseada y/o cuando las medidas de ordenación del espacio conllevan la explotación de áreas aún 'limpias' o que merecen protección. Asimismo, al planificar obras de infraestructura básica o de suministro energético, las áreas de protección deben ser consideradas como 'zonas prohibidas' que no deben ser tocadas ni atravesadas.
8)Por ejemplo, medidas de saneamiento y medidas técnicas de protección ambiental destinadas a reducir las emisiones.
El principal objetivo ambiental a tener en cuenta en las concepciones de ordenación y desarrollo de asentamientos es el de mejorar la capacidad de funcionamiento interno de las concentraciones urbanas. El propósito es, esencialmente, mejorar las condiciones de vivienda y de vida, reduciendo para ello los efectos desfavorables de la concentración. Las posibles medidas incluyen:
- planificación/saneamiento/ampliación (y, en caso dado, concentración) de la infraestructura vial y de transportes, con énfasis especial en medios de transporte públicos y poco contaminantes (metro, ferrocarril);
- planificación/saneamiento/ampliación de la infraestructura de servicios (especialmente abastecimiento de agua y suministro público de energía);
- planificación/ampliación de instalaciones de recolección, tratamiento y disposición final de desechos y aguas residuales;
- aseguramiento/desarrollo/saneamiento de espacios libres y de franjas verdes con funciones de amortiguación en áreas de fuerte contaminación (la preservación de conjuntos de espacios libres sin edificación exige un análisis de asuntos relacionados con el derecho de propiedad y manejo de suelo, así como de las posibilidades de acceso e intervención y de la política de precios del suelo; además, implica el desarrollo funcional y el eventual saneamiento de áreas contaminadas).
La separación de funciones (desconcentración de usos y clasificación del espacio) contribuye a prevenir y/o a reducir las cargas generadas por usos incompatibles, especialmente en áreas pobladas. Para lograr este objetivo se intentan separar especialmente las funciones de abastecimiento/servicios, vivienda y recreación de otras actividades que producen sustancias contaminantes y ruido (plantas industriales y comerciales, superficies reservadas al tráfico, rellenos sanitarios). Sin embargo, debido a la mayor distancia entre los centros habitacionales, de trabajo y de abastecimiento/servicios, tal separación puede engendrar mayores costos por concepto de infraestructura y, ante todo, un mayor volumen de tráfico. Por tanto, desde el punto de vista de la protección ambiental, no es recomendable una separación física excesiva, especialmente si se tiene en cuenta que la concentración de funciones aumenta el grado de aprovechamiento de las instalaciones -por ejemplo, de la infraestructura de servicios y saneamiento- y, con ello, su eficiencia. El enfoque ecológico promueve más bien un sistema de funciones paralelas, guardando distancias mínimas entre los distintos usos y aplicando normas de utilización (niveles máximos de emisión). Las distancias mínimas que deben mantenerse, por ejemplo entre instalaciones industriales y otros usos, se definen en la bibliografía9). A estas distancias hay que añadir un 'margen de seguridad' (en caso necesario, se duplicará incluso este margen), puesto que en muchos casos no existen posibilidades de control que aseguren el cumplimiento de las normas ambientales. Las distancias mínimas entre las superficies de producción de alimentos (agricultura, pesca) y las fuentes emisoras de sustancias contaminantes (tráfico, rellenos sanitarios, extracción de materias primas y de recursos energéticos fósiles) deben respetarse, incluso en el ámbito rural.
9)Véase ARL 1982; MAGS 1982.
Al reservar una superficie para un nuevo uso, especialmente al escoger el emplazamiento de un proyecto aislado, deberán tenerse en cuenta ciertos indicadores de aptitud y de sensibilidad, respetando además las áreas protegidas. En estos casos es recomendable elaborar una lista de 'criterios de eliminación' para cada proyecto, como parte del estudio de emplazamiento.
Desde el punto de vista ecológico, conviene aplicar además un procedimiento similar al que se usa para delimitar zonas prioritarias10), estableciendo para ello un sistema de asignación y delimitación de zonas que asegure los usos ambientales más importantes (agricultura, silvicultura, gestión de recursos hídricos y, en caso dado, recreación) y evitando en lo posible los usos compartidos.
10)Véase Domhardt 1988.
Al hacer la delimitación, no deben aplicarse únicamente criterios de rendimiento (por ejemplo, capacidad de producción), sino también criterios de sensibilidad. Las zonas propensas a la erosión, por ejemplo, no deben clasificarse como áreas prioritarias para la explotación agrícola. Las zonas prioritarias no se definen con la simple finalidad de garantizar los distintos usos o posibilidades de uso, sino que implican un derecho de protección contra el deterioro.
Desempeño de la función de coordinación
Esta función es muy difícil de concretar, pues depende en gran medida de las estructuras institucionales y de los modelos de integración. La tarea principal de la coordinación es promover el flujo de información entre los distintos ámbitos de la planificación sectorial, destacando especialmente la existencia de objetivos ambientales comunes a todos los sectores. El control de la erosión, por ejemplo, trae ventajas tanto para la agricultura (mantenimiento de la capacidad de rendimiento) como para el régimen hídrico (prevención de enlodamientos causados por la erosión hídrica). Otro objetivo de la coordinación consiste en reducir los conflictos entre los diferentes sectores mediante la elaboración de concepciones propias de ordenación del espacio, pudiéndose proponer además soluciones de desarrollo alternativas. Finalmente, en el marco de la planificación de actividades y programas, la coordinación cumple una función importante como medio de asesoramiento para la definición de prioridades de espacio y temporales basadas en un enfoque transversal y suprasectorial.
Las posibilidades de coordinación aumentan proporcionalmente con los poderes y facultades de decisión que se otorguen a los organismos de planificación global del territorio, pudiéndose instituir, por ejemplo, un control de normas sobre los planes sectoriales.
2.2 Incorporación de aspectos ambientales
En muchos países sería poco realista actualmente tratar de instituir procedimientos relativamente costosos destinados a integrar los intereses ecológicos en la planificación, por ejemplo a través de 'exámenes de compatibilidad ambiental de la planificación' o de una planificación técnica independiente al estilo de la planificación paisajística alemana. No obstante, se considera importante tratar de lograr este objetivo a largo plazo.
Desde el punto de vista ecológico, la 'integración secundaria' de contenidos de la planificación paisajística (global) en la planificación regional presenta varias ventajas:
- Se dispone de un plan técnico independiente (en este caso, el plan paisajístico global) que substituye al 'examen de compatibilidad ambiental de la planificación' y sirve para determinar si, al formular los objetivos de los planes de ordenación del espacio y de la planificación regional, se han tenido en cuenta debidamente los aspectos ambientales.
- Las necesidades de conservación de los recursos naturales y de protección ambiental se presentan con la óptica del perito, sin hacer concesiones a los intereses e imperativos políticos en las primeras fases de la planificación.
- La incorporación de objetivos ecológicos y de otros requisitos derivados de las actividades planificadas (por ejemplo, adopción de las delimitaciones de zonas protegidas, restricción de la utilización, prohibición de medidas de desarrollo en 'áreas frágiles') constituye un proceso político, en el cual se definen prioridades políticas. La posibilidad de comparar los planes iniciales con el 'producto final integrado' aumenta considerablemente la transparencia y permite interpretar más fácilmente los resultados (identificación de requisitos técnicos vs. decisiones políticas).
En vista de las restricciones mencionadas -y a pesar de las ventajas de la 'integración secundaria'- es probable que la 'integración primaria' o 'consideración inmediata de aspectos ecológicos en el proceso de planificación del desarrollo' sea más fácil de poner en práctica, además de contribuir al objetivo global de aumentar la aceptación de los enfoques de planificación transectoriales.
Los temas ecológicos forman parte de la planificación regional y deben integrarse en las distintas fases de ésta (véase la fig. 1). El proceso administrativo interno incluye la coordinación de objetivos y requerimientos prioritarios, que debe estar encaminada a optimizar los enfoques de desarrollo del territorio en su totalidad, tanto en lo que respecta a la prevención ambiental como a la reducción de la carga ambiental.
Como posible modelo de integración para el proceso de planificación se propone un 'código de comportamiento' basado en el intercambio de información y en el consenso. Bajo este código, se tendrían en cuenta (es decir, se adaptarían y, en caso dado, modificarían) los postulados de la planificación.
Existen ya procedimientos específicos para la realización de estudios encaminados a determinar la compatibilidad ambiental de proyectos aislados que inciden en la ordenación del espacio. Dichos procedimientos permiten integrar ('sopesar') los aspectos ambientales en los procesos de toma de decisión y aprobación de proyectos que afectan a la ordenación del espacio. Su estructura puede ser análoga a la de los procedimientos empleados en Alemania para la ordenación del territorio y la aprobación de proyectos.11)
11)En alemán, los procedimientos de ordenación y de aprobación de proyectos se denominan Raumordnungsverfahren y Planstellungsverfahren, respectivamente.
La siguiente figura muestra los pasos de la planificación global en forma de contenidos tipológicos ideales, junto con los contenidos de la planificación ecológica y los procesos indispensables de información e integración.
Figura 1 - Incorporación de contenidos ecológicos en la planificación global
2.3 Contenido y metodología de la planificación ecológica
La planificación ecológica tiene por objetivo preservar o recuperar la capacidad de rendimiento de los recursos naturales y crear las condiciones necesarias para su utilización sostenida.12) Con ello en mente, hay que examinar los distintos modelos de utilización existentes y proyectados a fin de determinar su compatibilidad con las condiciones específicas de la región. En zonas altamente pobladas, los objetivos de asegurar, desarrollar y regenerar los recursos naturales irán acompañados por otras metas prioritarias -particularmente en materia de higiene ambiental y protección ambiental por medios técnicos- es decir, por metas de saneamiento destinadas a reducir la carga existente.
12)Véase PIETSCH 1981, BMELF 1985, THÖNI et al. 1990 para una descripción de la 'planificación ecológica'.
El inventario general de la situación ecológica abarca la identificación y evaluación de los 'bienes naturales', teniendo en cuenta especialmente su función como elementos de protección y como recursos aprovechables. El inventario parte de indicadores de aptitud y sensibilidad, así como de la descripción de usos importantes y de sus efectos sobre el medio ambiente. El estado actuales decir, la magnitud de las influencias negativas existentes o 'carga previa'- se evalúa a partir de las correspondientes relaciones causales (agente causante->efecto ambiental->efectos derivados sobre el objeto a proteger [impacto ambiental])-. Tomando como fundamento esta evaluación, puede hacerse un pronóstico de los peligros para el medio ambiente que pueden derivarse de los usos previstos y de proyectos individuales. La base metodológica de este procedimiento se denomina 'análisis de riesgos ecológicos' (véase la fig. 2).13)
13)Para una metodología del análisis de los riesgos ecológicos véase BACHFISCHER 1980; para la aplicación véase EBERLE 1984 y LFU 1987.
En lo que concierne al análisis de la situación (o carga) ambiental, es imposible postular criterios universalmente válidos. La lista de recursos naturales afectados y de los correspondientes niveles de aptitud y sensibilidad deberá elaborarse inicialmente según criterios regionales, teniendo en cuenta las características de los espacios naturales de la zona de planificación, y concretarse posteriormente de acuerdo con el enfoque empleado y los problemas específicos.
Figura 2 - Pasos para la determinación de riesgos ecológicos
Tabla 1 - Análisis del régimen natural desde el punto de vista de la aptitud y la sensibilidad de los recursos naturales
| Factores de aptitud y sensibilidad de los recursos naturales; parámetros para su determinación | Posibles causas de degradación y factores de incidencia (ejemplos) | Funciones de uso/proteccción de los recursos naturales que pueden verse afectadas en caso de alteración | Datos/material cartográfico requerido (ejemplos) |
| I SUELO | |||
| a) Bases generales | ----- | Mapas de suelos, generales o de localización, mapas del potencial de aprovechamiento del espacio natural | |
| b) Capacidad productiva natural | · Agricultura / silvicultura (labranza,
compactación, salinización, acidificación) · Asentamientos (edificación) · Erosión eólica e hídrica · Deposición de contaminantes (suprarregional) |
· Función productiva · Abastecimiento de alimentos |
véase I a); · Información sobre tipo y calidad de los suelos, topografía (mapas de pendiente), cantidad y distribución de precipitaciones · En caso dado, 'estimación del potencial de rendimiento natural del suelo' por parte de la administración de estructura agraria |
| c) Sensibilidad a la
erosión eólica e hídrica · Tipo de suelo · Influencia de aguas subterráneas y estancadas · Pendiente / topografía · Fuerza de los vientos · Intensidad de las precipitaciones |
· Usos que contribuyen a la erosión (agricultura, tala de árboles) | · Funciones productivas · Función reguladora (de filtro), capacidad de filtración / almacenamiento, retención · Función como espacio vital y condiciones de la tierra |
véase I a); · Material cartográfico de usos actuales · Datos sobre la intensidad de la explotación agrícola · Aprovechamiento agrícola de llanuras de inundación (valles, depresiones) · Cantidad e intensidad de las precipitaciones (datos climáticos) |
| d) Sensibilidad a la
compactación · Tipo de suelo · Cantidad de fragmentos de roca grandes · Contenido en humus · Contenido en agua |
· Explotación agrícola, especialmente en
zonas donde la napa freática se halla cerca de la
superficie del terreno (depresiones) · Silvicultura (p. ej., uso de maquinaria pesada) |
· Funciones reguladoras - Capacidad filtrante / de almacenamiento - Capacidad de retención · Función productiva · Función como espacio vital |
véase I a); · Material cartográfico de usos actuales |
| e) Sensibilidad a la
acumulación / a la lixiviación de sustancias nocivas · Características de filtración físico-química del suelo · Contenido en humus · pH (acidez) |
· Asentamientos / industria / comercio · Rellenos sanitarios (contaminación) · Agricultura (pesticidas, fertilizantes) · Accidentes con sustancias que constituyen un peligro para el agua y el suelo · Contaminación suprarregional |
· Función productiva ((r) contaminación debido a la acumulación) · Función reguladora - Sobrecarga de la capacidad filtrante y de almacenamiento - Función como espacio vital (modificación de las condiciones de la tierra) · Salud humana · Posiblemente, funciones de vivienda / recreación |
véase I a); · Material cartográfico de usos actuales · Planes generales de uso de la tierra (si existen) · Indicadores de utilización intensiva: emplazamientos industriales y comerciales; centrales termoeléctricas; tierras con explotación agrícola intensiva (uso de fertilizantes, pesticidas); instalaciones de eliminación y tratamiento (residuos sólidos, aguas residuales) |
| II AGUAS | |||
| a) Bases generales | ----- | Mapas hidrogeológicos | |
| Aguas subterráneas b) Acuíferos: velocidad de recarga / reservas disponibles · Tipo de suelo · Pendiente · Uso actual / vegetación · Balance hídrico climático |
· Sellado del terreno debido a la
edificación · Compactación del suelo · Extracción de aguas subterráneas, descenso del nivel freático · Alteración del flujo y caudal de las aguas superficiales |
· Abastecimiento de agua para el consumo
humano y para otros usos · Función como espacio vital/ características de la tierra ( p. ej., régimen hídrico) · Funciones (condiciones) de producción |
· Mapas de suelos y topográficos · Material cartográfico de usos actuales · Planes generales de gestión de recursos hídricos (cuencas) · Datos climáticos |
| c) Sensibilidad de las aguas
subterráneas a la contaminación · Tipo y espesor de las capas cobertoras de los acuíferos · Capacidad de filtración y almacenamiento (capacidad de campo) |
· Emisiones producidas por el tráfico,
asentamientos humanos, industrias y comercio · Agricultura (riego, aplicación de pesticidas) · Extracción de materias primas (destapadura de acuíferos) · Disposición de residuos sólidos y de aguas residuales |
· Abastecimiento de agua para el consumo
humano y otros usos · Salud humana |
· Material cartográfico de usos actuales · Planes de gestión de recursos hídricos (mapas hidrogeológicos, distancia entre la superficie del terreno y la napa freática) |
| Aguas superficiales d) Capacidad de retención · Capacidad de absorción de agua · Condiciones de flujo/caudal de las corrientes de agua · Topografía / pendiente · Vegetación / tipo de uso |
· Edificación y sellado de superficies,
especialmente en zonas de inundación · Silvicultura (tala de árboles) · Gestión de recursos hídricos (construcción de embalses) |
|
· véase 1 a) · Material cartográfico de usos actuales · Planes generales de uso de la tierra (si existen) · Mapas topográficos · Mapas hidrológicos |
| e) Sensibilidad de aguas corrientes y estáticas a la contaminación | · Disposición de residuos sólidos y de
aguas residuales · Emisiones de los sectores industrial, energético y minero (calentamiento, sal, aguas residuales) · Tráfico (fluvial) · Pesca · Extracción de agua |
· Capacidad de autodepuración · Función como espacio vital · Función recreativa · Función productiva · Función de abastecimiento (de agua) |
· Planes de gestión de recursos hídricos · Planes generales de uso de la tierra (si existen) · Mapas de calidad de aguas · Datos sobre emisiones (de las depuradoras de agua, plantas industriales, asentamientos) |
| III CLIMA / LIMPIEZA DEL AIRE | |||
| a) Bases generales | ----- | - ---- |
Medición plurianual de temperaturas y precipitaciones (p. ej., datos de planificación de los sectores técnicos) |
| · Generación y circulación de aire puro · Regulación térmica y de humedad · Protección contra las inmisioness |
· Emisión de sustancias contaminantes por
la producción de energía / asentamientos / industrias /
comercio: - Calentamiento - Obstrucción de corrientes naturales de aire por edificaciones · Extracción de materias primas / minería: emisiones de partículas en suspensión · Silvicultura: - Tala de masas forestales capaces de absorber las inmisiones - Obstrucción de corrientes de aire debido a la forestación |
· Funciones de regeneración y ajuste
climático en zonas pobladas · (Función como espacio vital y recreativo |
· Material cartográfico de usos actuales · Planes de ordenación de recursos forestales (emplazamiento de instalaciones industriales / comerciales) · Planes de utilización de superficies |
| · Generación de aire frío / peligro de heladas tardías | · Silvicultura · Tala · Reforestación |
· Funciones como espacio vital · Funciones como espacio recreativo · Funciones productivas |
· Datos sobre poblaciones vegetales · Mapas topográficos |
| IV ESPECIES Y COMUNIDADES BIOTICAS | |||
| a) Bases generales | ----- | ----- | Datos sobre espacios naturales; clasificaciones de ecosistemas |
| b) Valor y necesidades de
protección Clasificación como áreas protegidas de importancia regional, nacional e internacional |
· Cualquier tipo de uso intensivo | · Función como espacio vital para comunidades vegetales y animales (amenazadas) | · Material cartográfico de usos actuales · Datos sobre poblaciones comprobadas de especies protegidas · Datos sobre parques nacionales, reservas y áreas protegidas bajo convenios internacionales · Datos sobre espacios / ecosistemas conexos; información sobre rutas de migración de animales |
| c) Sensibilidad a: · Eliminación de áreas naturales, fragmentación / aislamiento · Aportes de nutrientes y de sustancias contaminantes |
· Trazado de vías (caminos, ferrovías,
canales) · Turismo · Silvicultura (tala de bosques) · Agricultura (intensificación, alteración del lugar) · Gestión de recursos hídricos (contaminación de aguas, alteración del régimen hídrico de la cuenca) |
· Provisión de alimentos (plantas
silvestres, animales salvajes) · Función productiva (p. ej., reserva de especies cultivables, potencial genético) · Diversas funciones de protección (p. ej., retención, protección contra la erosión, protección climática) |
· Material cartográfico de usos actuales · Planes nacionales de turismo · Planes de ordenación de recursos forestales · Información sobre la intensidad del uso agrícola · Plan de gestión de recursos hídricos |
| V PAISAJE (como lugar donde el ser humano puede estar en contacto con la naturaleza) | |||
| a) Variedad, riqueza estructural, naturalidad, idiosincrasias | · Cualquier forma de uso intensivo | · Función recreativa / de contacto con la naturaleza (funciones como espacio vital) | · Material cartográfico de usos actuales · Mapas estructurales de biotopos · Delimitación de espacios naturales; material histórico (monumentos arquitectónicos, lugares tradicionales de adoración, etc.) |
| b) Sensibilidad a cambios en el paisaje (estructura, espacios abiertos, armonía de los paisajes) | · Alteraciones de la estructura del paisaje (movimiento de tierras, tendido de redes de suministro de energía, edificación, tala de bosques, drenaje, construcciones costeras, ampliación de cursos de agua, construcción de embalses, etc.) | · Función recreativa · Función como espacio vital |
· Material cartográfico de usos actuales · Mapas estructurales de biotopos · Delimitación de espacios naturales; información cultural (monumentos arquitectónicos, lugares tradicionales de culto, etc.) |
En el siguiente cuadro se presentan posibles preguntas para el análisis de riesgos ecológicos, que pueden ser de utilidad para la ordenación global del territorio. Las preguntas deben adaptarse siempre al caso individual, especialmente en lo que respecta a las prioridades. El orden de aparición no coincide necesariamente con el de ejecución. Por el contrario, al analizar la aptitud y la sensibilidad de los recursos naturales y los esquemas de utilización que inciden en ellos, se descubren múltiples relaciones de causa y efecto que hay que tener en cuenta.
