3. Puntos de partida

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Para lograr una planificación regional eficiente, es necesario transferir a los niveles regional y local ciertas estructuras de poder político y administrativo, junto con los correspondientes mecanismos de toma de decisiones y de gestión. El desarrollo en este ámbito ha sido muy disparejo en los distintos países, debiendo cuestionarse algunos de los modelos de implementación. Son pocos los países que han creado organismos regionales dotados de poderes, competencias de planificación y recursos financieros adecuados.¹⁶⁾ En algunos casos, las instituciones nacionales asumen gran parte de las funciones de la planificación regional, lo cual conduce a una adaptación inadecuada a las condiciones e intereses regionales. Los esfuerzos de descentralización fracasan a menudo por los siguientes motivos:

¹⁶⁾Cuando existen subdivisiones políticas (departamentos, distritos, estados, provincias) éstas se aprovechan para la ejecución de la planificación regional.

- temor de entregar el poder;

- volumen de los recursos financieros requeridos (factor de costos) o asignación de fondos insuficientes a los niveles inferiores;

- aumento del volumen de actividades de control a causa de la descentralización (y deficiencias previsibles de dicho control);

- conflictos derivados de la repartición y definición de competencias ('diseño');

- falta de personal técnico calificado dispuesto a trabajar en las regiones;

- persistencia de políticas orientadas a la 'metrópoli'.

En vista de ello, deben superarse numerosos obstáculos, especialmente en el ámbito político-administrativo. Esto supone, entre otras cosas:

- defender intereses regionales (transectoriales) en un ambiente político-administrativo de orientación sectorial;

- fortalecer los intereses de la descentralización frente a intereses nacionales que gozan de privilegios estructurales;

- conciliar a nivel regional los intereses de las distintas instituciones infrarregionales (por ejemplo, de los municipios);

- movilizar y promover la autoayuda a nivel local y regional (participación popular, divulgación, etc.).

3.1 Marco general y requisitos

A fin de lograr los anteriores objetivos, será necesario fortalecer los organismos de planificación nacionales y regionales y desarrollar procedimientos, estructuras e instrumentos de planificación adecuados. Ello exige la transferencia de habilidades técnicas, un aumento de la eficiencia y una ampliación de las posibilidades de toma de influencia en los planes sectoriales y en la política regional (asesoramiento político). Los organismos de planificación deben estar en condiciones de elaborar y poner en práctica un plan de ordenación del espacio 'orientado al proceso', es decir que pueda adaptarse continuamente a nuevos conocimientos y necesidades.

Este objetivo solamente puede lograrse a largo plazo, mediante la adaptación progresiva de las condiciones institucionales y organizativas, el mejoramiento paulatino de los recursos humanos e informativos y la optimización de los correspondientes procesos de interacción. Durante la fase preparatoria del proyecto, en el marco de una evaluación de 'factibilidad', será necesario examinar los requisitos reseñados en el cuadro 3 (análisis de deficiencias). Con base en la evaluación, podrán identificarse los puntos de partida más adecuados para alcanzar los objetivos de desarrollo y, en caso dado, asignar las correspondientes prioridades. Los conocimientos obtenidos a través del análisis de la situación y de las áreas deficitarias son de importancia fundamental para la estructuración del trabajo. En el siguiente cuadro se presenta un posible esquema de trabajo y se señalan algunos temas prioritarios para la estructuración de los objetivos de desarrollo en el marco de la ordenación del espacio.

Cuadro 3 - Análisis de requisitos para la ordenación del espacio
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Organización institucional
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Objetivo: fomentar/optimizar la estructura jerárquica (inserción dentro del sistema político-administrativo) y la organización de los procesos de trabajo (capacidad de comunicación y coordinación con otras entidades ejecutoras y decisoras)

· Análisis de la estructura jerárquica (inserción horizontal y vertical en el organigrama administrativo):

- nivel y sede de la institución responsable de la ordenación del espacio;
- existencia de otros organismos de planificación cuyas actividades inciden en el medio ambiente;
- definición de competencias;
- poderes y competencias en la toma de decisiones;
- existencia de entidades de coordinación y puntos de interacción;
- existencia y organización de entidades y mecanismos de examen, control y aprobación; entidades y mecanismos de control de la ejecución;
- existencia de organizaciones estatales y no estatales ajenas a la administración (especialmente grupos ecologistas y de mujeres), evaluación de las posibilidades de cooperación.

· Análisis de la organización de los procesos de ordenación global del territorio

- existencia de disposiciones/procedimientos reglamentarios de planificación;
- análisis de alternativas de participación;
- reglamentación de procedimientos para la ejecución de funciones de coordinación (mecanismos de información, participación, armonización y aprobación);
- posibilidades de obtener la participación de los grupos afectados (organizaciones, asociaciones, etc.).

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Recursos informativos
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Objetivo: Eliminar de forma estratégica las deficiencias de información, orientando las acciones a problemas concretos:

A largo plazo: establecer un sistema de información

· Identificación de fuentes de información (instituciones):

- tipos de datos, vinculación a problemas concretos;
- accesibilidad;
- forma de presentación y grado de elaboración de los datos

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Recursos humanos
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Objetivo: Mejorar el nivel de calificación técnica del personal encargado de la ordenación del espacio, especialmente en lo que concierne a los problemas de protección ambiental y ecología paisajística; fomentar grupos de trabajo interdisciplinarios

- personal disponible y nivel de formación;
- actividades de formación y perfeccionamiento (véase arriba);
- ¿Qué actividades se pueden realizar con el personal disponible?
- ¿Es factible el trabajo en grupos interdisciplinarios?
- ¿Quién puede coordinar y conducir los grupos de trabajo y, ante todo, continuar posteriormente sus actividades?

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Divulgación
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- conciencia de problemas ambientales existente en el sector político y administrativo, así como entre los grupos afectados (concientización, percepción de los problemas);

- enfoques participativos existentes (p. ej., en el marco de la promoción de la mujer);

- intercambio de información con organizaciones y grupos afectados.

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Otras condiciones globales que influyen en la aplicación de una política de ordenación del espacio orientada a la protección ambiental son la participación actual y potencial de la comunidad, la legislación en materia de planificación y derecho administrativo (incluida la reglamentación de los procesos administrativos), así como el estado de la legislación ambiental nacional y de los programas ambientales de alcance nacional. Para saber si es factible poner en práctica la política deseada, deben examinarse, entre otros, los siguientes factores:

Cuadro 4 - Marco legal para la aplicación de una política de ordenación del espacio orientada a la protección ambiental
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Marco legal
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Objetivo: Identificar actividades requeridas para mejorar las condiciones globales, especialmente en lo que se refiere a la aplicación de medidas de contenido ecológico destinadas a complementar las acciones de fortalecimiento institucional.

· Derecho ambiental:

- estado de la legislación ambiental (p. ej., ley de aguas, leyes de protección contra las inmisiones), valores límite y orientativos derivados de dicha legislación destinados a controlar las emisiones, así como niveles máximos de inmisiones, sobre todo de sustancias contaminantes que inciden en usos sensibles (p. ej., vivienda, protección de recursos de agua potable y de aguas [corrientes].);

- existencia de normas de calidad mínima para alimentos y agua potable, así como de pautas para el manejo de sustancias que representan un riesgo para el agua, el suelo o la salud humana;

- existencia de leyes de planificación técnica (p. ej., leyes de gestión de residuos sólidos y de aguas residuales) que organicen las competencias y el tratamiento de sustancias potencialmente contaminantes;

- existencia de convenios de protección internacionales y de normas de protección nacionales.

· Derecho de planificación y de procedimiento:

- existencia de normas y estándares legales para la planificación y la construcción;

- estado de la legislación en materia de ordenación del espacio y planificación regional (leyes de ordenación del espacio);

- estado de la legislación que regula los procedimientos de participación, coordinación y aprobación; reglamentación de los deberes de adaptación a la legislación y a las normas vigentes.

· Reglamentación del orden público y derecho penal:

- grado de organización e institucionalización de las funciones de control del Estado, en su función como órgano de ejecución (p. ej., servicio estatal de vigilancia técnica, secretaría de inspección industrial [control de emisiones], oficina de inspección forestal [vigilancia del empleo de recursos forestales]).

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El estado de las bases legislativas en materia ambiental, administrativa y de derecho de planificación¹⁷⁾ depende del grado de descentralización y de la conciencia de los problemas ambientales que exista en el sector político. No obstante, el fracaso de la protección ambiental en el marco de la ordenación del espacio no se debe generalmente a la falta de bases legislativas, sino a la falta de mecanismos adecuados para controlar su ejecución. Los problemas de ejecución incluyen especialmente deficiencias institucionales y organizativas, la falta de información en el sector administrativo, así como el fraccionamiento de competencias y la insuficiente amplitud de los poderes de control y de toma de decisiones.

¹⁷⁾Véase al respecto la documentación sobre legislación ambiental internacional, disponible en el Environmental Law Center de Bonn, República Federal de Alemania. A falta de una normativa ambiental habrá que recurrir a los datos sobre protección contra emisiones existentes a nivel internacional (por ejemplo, normas de la Organización Mundial de la Salud - OMS). También pueden tomarse como referencia las normas alemanas (por ejemplo, la Ley Federal sobre la Protección contra los Contaminantes Ambientales - Bundes-Immissionsschutzgesetz)), agregando en caso dado un margen de seguridad o tomando como base la contaminación máxima en caso de accidente (worst case suppositions).

Otro problema central que impide aplicar los esquemas de uso y zoneamiento previstos en la ordenación del territorio es el derecho del suelo (por ejemplo, propiedad colectiva), especialmente en caso de una ampliación incontrolada de asentamientos o la proliferación de barrios marginales. El problema se debe generalmente a la falta de claridad en cuanto a títulos de propiedad, posibilidades de intervención y derechos de uso.

Las infracciones de los reglamentos de protección ambiental por parte de la población se deben en parte a la falta de información y en parte a la necesidad. Particularmente en el ámbito rural, se otorga mayor peso a los modelos de comportamiento y a los mecanismos de control social tradicionales que a las normas legales. Por otra parte, los modelos de uso tradicionales ecológicamente equilibrados son desplazados en muchos casos por técnicas y métodos modernos (por ejemplo, modernización de la agricultura). El papel de la planificación, entonces, consiste en analizar la situación existente y promover un desarrollo adecuado para el futuro.

Muchos países disponen de planes o programas nacionales para la ordenación (o protección) del medio ambiente. Estos se desarrollan según distintos modelos (por ejemplo, planes nacionales de acción ambiental, planes quinquenales, etc.). Los planes elaborados por entidades como el ministerio de agricultura, el ministerio de recursos forestales o el de recursos hídricos suelen limitarse a ciertas regiones (por ejemplo, al ámbito rural) o concentrarse en problemas prioritarios de orden sectorial. En muchos casos, los programas ambientales fracasan por falta de un enfoque metodológico adecuado y claramente definido, de una adaptación clara de las medidas a la región o el espacio de planificación o de una estrategia ajustada al sector y a las necesidades ecológicas. A fin de lograr una aplicación más eficiente de estos programas -y de los esfuerzos de ordenación del espacio en general- será necesario modificar muchas de las condiciones básicas y llevar a cabo medidas complementarias¹⁸⁾ (especialmente en el ámbito socio-económico).

¹⁸⁾Por ejemplo, legislación, política de precios y de reservas de terreno, derecho de propiedad, política impositiva, política económica y de mercado, etc.

Los programas ambientales nacionales existentes pueden facilitar hasta cierto punto la ordenación del espacio según criterios ecológicos, en la medida en que proveen un conjunto de objetivos políticos a cumplir. Dichos objetivos deben definirse claramente en función de los problemas, concretarse y 'regionalizarse', aplicándolos a una zona determinada.

Como punto de partida importante para mejorar las condiciones iniciales y las perspectivas de implementación, conviene obtener y elaborar datos de interés para la planificación, especialmente sobre temas ambientales. En muchos países se registra un déficit considerable de datos, especialmente en lo que respecta a temas de ecología paisajística. En este contexto, los planificadores pueden recurrir a varios sistemas internacionales de información ambiental, como por ejemplo la base de datos GRID (Global Resource Information) del PNUMA o INFOTERRA (International System of Environmental Information) de PNUMA/ONU.

En muchos casos, existe la necesidad de crear bases de información durante la 'fase preliminar' del proyecto.¹⁹⁾ Los datos deben:

¹⁹⁾Véase ARSU 1989.

- ofrecer un grado de cobertura adecuado y poderse utilizar como base para una evaluación;
- ser aplicables a un espacio determinado (ser 'regionalizables');
- abarcar los distintos medios (suelo, agua, atmósfera) que componen el entorno natural;
- permitir la definición de indicadores significativos sobre temas ecológicos, tomando como referencia problemas concretos;
- poderse emplear en fases posteriores, por ejemplo para la monitoría ambiental (control del logro de objetivos).

Las informaciones ambientales básicas deben recopilarse y evaluarse de acuerdo a los problemas prioritarios de la región. El planificador determina en cada caso el tipo y la amplitud de los datos requeridos y los criterios que deben emplearse para su procesamiento. Lo importante es que los datos reflejen las características esenciales (y las sensibilidades específicas) del espacio, desde el punto de vista de sus recursos naturales.

En ciertas zonas rurales -e incluso en ciertos países- el uso de sistemas informáticos será imposible debido a su elevado costo. En algunos casos será imposible, asimismo, garantizar a largo plazo la continuidad de las tareas de gestión y actualización de los datos. Además, debe tenerse en cuenta que la tecnología por sí sola no representa necesariamente una solución, pudiendo en cambio dejar de ser un instrumento para convertirse en un fin. Por tanto, es preferible recurrir a sistemas de información sencillos, como por ejemplo mapas, planos, cuadros sinópticos, esquemas y representaciones catastrales.

Las imágenes de satélite de segunda generación (LANDSAT-5-TM, SPOT, KFA-1000), especialmente, son una base importante de información para la planificación supralocal (escala > 1 : 50.000). Cuando la inversión de recursos financieros y de tiempo lo justifique, podrán emplearse para los siguientes fines:

- elaboración de mapas (topográficos) de base;

- elaboración de mapas de usos (reales) del suelo;

- realización de análisis según criterios específicos de ecología paisajística,²⁰⁾ como por ejemplo:

- localización e identificación de poblaciones vegetales y de su composición; estimación de su vitalidad (mapas de daños forestales);
- mapas hidrológicos, geológicos y pedológicos;
- identificación de daños paisajísticos (causados por erosión, deforestación, inundaciones, deslizamientos y desmoronamientos en pendientes, degradación de zonas forestales, etc.).

²⁰⁾Esta posibilidad la ofrecen las imágenes del LANDSAT Thematic Mapper, así como las imágenes obtenidas con ayuda de un scanner térmico.

Otras fuentes importantes de información -cuando las hay disponibles- son los planes de protección ambiental y los planes técnicos sectoriales (especialmente planes para los ámbitos agrícola y forestal, así como para la gestión de recursos hídricos). Los planes sectoriales disponen ya de cierta 'tradición', por lo que pueden ofrecer datos de calidad aceptable en forma de mapas de suelos, datos climatológicos e incluso datos hidrológicos. Sin embargo, el grado de procesamiento de estos datos en muchos casos es insuficiente.

El procesamiento de los datos se realiza a fin de obtener una descripción cartográfica de las zonas afectadas y de los conflictos. Los mapas deben ordenarse por temas, es decir de acuerdo a los recursos naturales²¹⁾ u otros contenidos (por ejemplo, emisiones contaminantes y recursos naturales afectados; extensión y consecuencias de la erosión, etc.). Las zonas afectadas y las áreas conflictivas pueden identificarse más claramente superponiendo los distintos mapas.

²¹⁾Véase ARL 1990: Karten des Naturraumpotentials.

A medida que se elabora y concentra la información obtenida en el transcurso de la planificación, los propios documentos y resultados de la planificación se convierten en un instrumento de información. Este, a su vez, pasa a ser un elemento clave del conjunto de instrumentos de coordinación y ordenación disponibles para la planificación.

Por tanto, los 'programas de ordenación territorial' y los 'planes regionales' deben considerarse como instrumentos de información; es decir, deben diseñarse para que sean fácilmente accesibles a los demás organismos de planificación y de toma de decisiones (uso de imágenes en blanco y negro, mapas temáticos generales, representación de datos en tablas y cuadros, registro catastral de datos).

3.2 Integración/aplicación de elementos de planificación ecológica

En países que disponen de concepciones de ordenación del espacio o en los cuales la planificación regional ha alcanzado un nivel adecuado de consolidación, la selección de emplazamientos podrá llevarse a cabo primordialmente según criterios funcionales (por ejemplo, dotación de infraestructura básica, suelos urbanizables, accesibilidad de las instalaciones de abastecimiento y saneamiento, disponibilidad de materias primas y de mano de obra, etc.). Dichos criterios, sin embargo, deben ser aplicados conjuntamente con criterios de exclusión o prohibición para cada tipo de proyecto (por ejemplo, prohibición de actividades determinadas en zonas de inundaciones, junto a barrios residenciales, etc.) y la definición de 'zonas²²⁾ prohibidas' para intervenciones con efectos ambientales importantes.²³⁾ La delimitación de éstas se llevará a cabo según criterios de protección y según la carga ambiental (sensibilidad de los recursos naturales y de los actuales modelos de uso). Deben declararse categóricamente como 'zonas prohibidas' las zonas protegidas de importancia nacional e internacional con funciones de preservación de especies y hábitats. Además, deben declararse como tales los parques nacionales, los espacios naturales protegidos y otras zonas que merecen o están en vías de ser incluidas en estas categorías o en categorías similares.

²²⁾ Véanse al respecto las listas de verificación (sectoriales) propuestas en los diversos lineamientos ambientales que se reseñan en la bibliografía (ADB 1987, ADB 1988a y 1988b, MORGAN/NG 1990, BANCO MUNDIAL 1988).

²³⁾Véase ADB 1989: Ecologically Sensitive Areas.

Pueden definirse como 'zonas prohibidas' las siguientes áreas:

- áreas protegidas reservadas para usos específicos del entorno natural (zonas de protección de aguas -por ejemplo, captación de agua potable-, zonas de recreación cercanas a los asentamientos, etc.);

- zonas con funciones especiales de protección, amortiguación y regeneración; por ejemplo,

- áreas de inundación o de retención de aguas que contribuyen a regular y a regenerar los recursos hídricos;
- superficies que contribuyen a la protección contra las inmisiones y a la regeneración climática (especialmente en el ámbito urbano);
- zonas en las que la cubierta vegetal cumple una función protectora del clima, contra las inmisiones y la erosión.

- áreas con una fuerte carga ambiental, zonas que merecen protección y zonas especialmente sensibles, como por ejemplo:

- zonas protegidas catalogadas en los planes de protección ambiental (zonas de protección del aire/zonas de alta contaminación atmosférica), y zonas en las que se vienen aplicando normas relativas a la reducción de ruidos, la desconcentración de fuentes emisoras de calor, la disposición de residuos y aguas residuales, etc.
- zonas altamente susceptibles a la erosión.

La representación cartográfica de las 'zonas prohibidas' estará encaminada a garantizar ciertos usos y funciones de protección del régimen natural, excluyendo usos con posibles efectos negativos (prevención de conflictos). La eficacia de este instrumento aumenta a la par con los poderes políticos que se otorguen a la ordenación global del territorio frente a los planes sectoriales.

3.3 Enfoques sectoriales y suprasectoriales

En países donde no se ha establecido aún una ordenación global del territorio o donde no se dispone de instrumentos eficaces para su aplicación, conviene -por motivos pragmáticos- aplicar una planificación ecológica basada en la 'ecologización de los planes sectoriales', pudiéndose promover igualmente los enfoques de planificación integrados (por ejemplo, desarrollo rural integrado). Los planes sectoriales pueden contribuir al cumplimiento de objetivos ecológicos, debido especialmente a su capacidad de implementación a nivel político. En este caso, será necesario elaborar bases y criterios para la 'ecologización de la planificación sectorial', o bien ampliar la planificación para incluir aspectos ambientales.²⁴⁾

²⁴⁾DOOLETTE/MAGRATH 1990 presentan un enfoque de este tipo aplicado a la gestión de recursos hídricos, el cual puede tomarse como ejemplo.

1 Excluimos la utilización de la energía nuclear de las siguientes consideraciones, por un lado porque su impacto ambiental sigue siendo un tema controvertido en los países industrializados y no es posible hacer una evaluación definitiva (especialmente a causa de los problemas que plantea el almacenamiento final de los residuos radioactivos) y, por otro, porque su utilización o consideración se restringe únicamente a algunos países en vías de industrialización (debido sobre todo a las elevadas exigencias en cuanto a explotación y a que las inversiones exigen una cantidad considerable de medios financieros.

Además, podrán elaborarse criterios para un aprovechamiento sostenible adaptado al lugar, los cuales podrán integrarse posteriormente en los objetivos de los planes sectoriales. Tales criterios estarán destinados a limitar la intensidad de la utilización.

El problema principal en este contexto consiste en determinar la 'tolerancia ecológica' de un emplazamiento determinado, a partir de la cual se producen síntomas de degradación y daños ecológicos. En vista de que estos síntomas son causados generalmente por la explotación agrícola o ganadera de superficies inadecuadas, el primer paso de la planificación será formular criterios aplicables al ecosistema, destinados a identificar tales superficies y prohibir la explotación agrícola y ganadera en ellas. Al determinar el potencial productivo de un sistema natural, el 'grado de aprovechamiento admisible' se mide en términos de mantener indefinidamente la capacidad de regeneración cuantitativa y cualitativa del mismo. A fin de asegurar el suministro de alimentos, podrán proponerse, en caso dado, formas de aprovechamiento alternativas (por ejemplo, explotación agroforestal). Existen ya diversos enfoques de 'ecodesarrollo', especialmente sistemas de agricultura y silvicultura adaptadas al lugar, a los cuales se puede recurrir en este contexto. También se puede promover el uso de tecnologías apropiadas.

La elaboración de propuestas de actividades y de requisitos para el nivel sectorial no puede llevarse a cabo a menos que exista ya un conjunto de objetivos transectoriales para el desarrollo ecológico del territorio en su totalidad. Dichos objetivos podrán tomarse entonces como norma para medir y evaluar los objetivos de la planificación sectorial (control normativo).

La introducción a posteriori de restricciones y estipulaciones de uso se considera como un instrumento poco efectivo para influir en la planificación sectorial, puesto que no garantiza el control del cumplimiento ni la imposición de sanciones en caso de infracción.

Los enfoques de planificación integrados, especialmente los de desarrollo rural, generan efectos positivos desde el punto de vista ecológico, pues exigen coordinación y ayudan a armonizar los objetivos de desarrollo y las medidas previstas en la planificación de los distintos sectores (agricultura, silvicultura y gestión de recursos hídricos). Sin embargo, en la mayoría de los enfoques, la gran complejidad de las actividades de coordinación limita los objetivos de desarrollo alcanzables.

4. Resumen

El desarrollo socioeconómico de un país depende del aprovechamiento pleno de sus recursos. La 'tolerancia ecológica' se ve superada cuando la explotación excesiva y la emisión incontrolada de sustancias contaminantes producen una degradación irreversible de los ecosistemas. Las consecuencias son: reducción de la productividad, contaminación de los recursos alimentarios básicos y peligros inmediatos para la salud humana. En el marco de la ordenación global del territorio debe procurarse atenuar esta situación, aprovechando los instrumentos disponibles para crear condiciones globales propicias en los ámbitos socioeconómico y ecológico. Desde el punto de vista ecológico, esto es posible mediante:

- presentación de concepciones que promuevan la evolución de un esquema de aprovechamiento ecológicamente aceptable, en el que se tengan en cuenta la sensibilidad y las necesidades de protección de los ecosistemas;

- elaboración de concepciones de saneamiento encaminadas a mejorar la calidad ambiental en zonas altamente contaminadas;

- presentación de concepciones de protección y recuperación destinadas a evitar el aumento de las cargas ambientales y a restablecer la capacidad de rendimiento de los recursos naturales;

- elaboración y difusión de bases de datos ambientales, como recurso imprescindible para la integración de intereses ecológicos en la planificación.

A continuación se presenta un resumen de los principios rectores de una ordenación global del territorio según principios ecológicos:

(1) Cualquier intento de transferir un enfoque de desarrollo de un país a otro debe cuestionarse. Las concepciones de ordenación del espacio y de planificación regional, al igual que los instrumentos y métodos de implementación, deben adaptarse a los problemas locales y a la capacidad de ejecución disponible localmente (dimensiones y medios apropiados).

(2) Vista como proceso, la ordenación del espacio requiere garantías de estabilidad a largo plazo (apoyo sostenido y condiciones básicas estables).

(3) A fin de prevenir el deterioro ambiental, es necesario incorporar los aspectos ecológicos en una fase temprana de la planificación. Por lo tanto, los esfuerzos iniciales muchas veces están dirigidos a la obtención y presentación de datos pertinentes. La asignación de usos no debe crear nuevas cargas. En lugar de separar claramente las funciones de una zona, conviene buscar la manera de combinarlas, observando siempre las correspondientes restricciones de uso, así como los niveles de concentración (emisión) máxima admisible. Al desarrollar los objetivos y las actividades, debe ponerse un mayor énfasis en la prevención del deterioro ambiental.

(4) La planificación ecológica intenta conservar la capacidad de rendimiento de los ecosistemas y garantizar el aprovechamiento sostenido de los recursos naturales. Este objetivo debe incorporarse tanto en la planificación global como en la planificación sectorial.

En vista de las restricciones que afronta la ordenación territorial en muchos países, el objetivo primordial en muchos casos consiste en crear o mejorar las bases de implementación, especialmente en materia de información, recursos humanos, instituciones y organización.

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