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La stabilisation dans le temps des prix et des approvisionnements de c�r�ales de base est essentielle dans les r�gions semi-arides, ou la production est concentr�e sur une seule p�riode de l'ann�e, et ou les r�coltes sont extremement variables selon les pr�cipitations. C'est dans cette situation que se trouvent les pays du Sahel et, a divers degr�s, d'autres r�gions arides du monde. La gestion d'un systeme de garantie des prix et de stabilisation des approvisionnements se trouve souvent compliqu�e dans ces r�gions par les grandes distances qui s�parent les centres de production et de population les uns des autres, et qui rendent tres couteux le transport des c�r�ales.
On pourra se faire une id�e de la confusion que peut provoquer une pression politique visant a pr�venir � l'accaparement � et a aider les consommateurs en temps de famine en lisant la critique cinglante de l'intervention gouvernementale au Sahel que fait Barbara Harris dans Going against the grain '.
Les objectifs fix�s �taient les suivants: approvisionner les r�gions urbaines et rurales qui se trouvaient le plus r�gulierement en d�ficit; stabiliser les prix au producteur; maintenir les prix au consommateur assez bas.
Les mesures prises pr�sentaient les caract�ristiques ci-apres:
Une d�cision d'ordre politique s'impose a l'�vidence. Il faut d�terminer clairement les r�les respectifs des n�gociants priv�s et d'un organisme officiel de stabilisation; de meme, il faut s'assurer que l'action des pouvoirs publics, a l'�chelon central ou local, vienne constamment �tayer cette politique. On peut encore en tirer deux autres conclusions:
La mise en ouvre de la premiere de ces propositions d�pend tout d'abord de la mesure dans laquelle un organisme local, aid� par un repr�sentant d'un service officiel de commercialisation des c�r�ales, se montrera capable d'assumer la gestion d'un stock r�gulateur saisonnier. Dans certaines r�gions, une telle pratique pourrait n'etre que la prolongation de systemes traditionnels de protection d�ja appliqu�s par le village et par les autorit�s. On aura besoin d'argent pour que les agriculteurs fournissant des approvisionnements puissent etre pay�s s'ils le d�sirent. Autre formule possible: ils pourront obtenir un avoir et conserver le droit de participer aux b�n�fices sur les ventes effectu�es plus tard dans l'ann�e a des prix plus �lev�s. Seules seraient vendues en dehors de la r�gion les quantit�s manifestement exc�dentaires.
Il ne faut pas consid�rer qu'un tel systeme pourrait se substituer a un m�canisme national de stabilisation; il permettrait simplement de r�duire les interventions de ce dernier en matiere de prix et d'approvisionnement dans des localit�s �loign�es ou isol�es. L'office de stabilisation ferait ses achats aupres du systeme local de stocks et fournirait sur demande des disponibilit�s suppl�mentaires; les prix devraient alors tenir compte des couts de transport.
La seconde proposition permet de contourner les dangers qu'il y aurait a laisser la population d'un pays en d�veloppement consommer des aliments de base d�riv�s d'une c�r�ale que ce pays ne peut pas produire. Ce probleme se pose dans beaucoup de pays africains. La disponibilit� de bl� import� a des conditions de faveur n'a fait qu'�tendre et renforcer chez les consommateurs des pr�f�rences naguere limit�es a des groupes restreints disposant de revenus �lev�s. L'application de prix a la production motivants pourrait faire augmenter les disponibilit�s de c�r�ales d'origine nationale, mais les gouvernements n'en ont pas les moyens, surtout lorsqu'il s'agit de subventionner les prix de d�tail pour les rendre compatibles avec le pouvoir d'achat de groupes a bas revenu.
En 1980, les agriculteurs s�n�galais se virent proposer un s�duisant systeme de garantie de prix et de d�bouch�s pour le sorgho et le millet, assorti d'un programme bien con�u de fourniture d'intrants, de cr�dit et de vulgarisation. L'office de commercialisation (ONCAD) dut acheter quelque 110 000 tonnes de sorgho et de millet, mais ne put les revendre qu'au prix de lourdes pertes. Comme beaucoup d'agriculteurs avaient �t� incit�s a d�laisser la culture de l'arachide en faveur des c�r�ales, les disponibilit�s exportables d'arachides baisserent fortement. Il fallut fermer l'ONCAD et abandonner le programme de promotion des c�r�ales.
Plut�t que d'une aide sous forme de denr�es alimentaires, c'est certainement d'apports financiers que les pays du Sahel ont besoin pour soutenir des programmes de prix diff�rentiels encourageant la production tout en restant accessibles aux consommateurs. Mais, la aussi, il faut etre prudent. Si, pour accro�tre la production c�r�aliere, on soustrait des terres aux cultures d'exportation au lieu d'augmenter les rendements, on fera baisser les entr�es de devises. Or, ces recettes doivent permettre de faire face a la demande de produits non agricoles, import�s pour la plupart. Si les magasins sont vides et s'il n'y a rien a acheter, le prix garanti des c�r�ales risque de ne pas etre un facteur de production bien efficace.
De nombreux gouvernements de pays en d�veloppement constatent que, des que le prix des c�r�ales. alimentaires de base est suffisamment �lev� pour stimuler les producteurs, il est hors de port�e des consommateurs a bas revenu.
En effet, le prix de d�tail qu'il faudrait demander pour couvrir les frais de groupage, de transport, d'emmagasinage et de distribution d�passe leurs possibilit�s. Certains gouvernements qui tirent du secteur non agricole des revenus substantiels ont la possibilit� de r�soudre ces problemes en pratiquant un systeme de subventions. Ils peuvent mettre sur pied une organisation sp�cialis�e, comme la CONASUPO au Mexique, pour vendre en dessous des prix de revient aux groupes a bas revenu. Le gouvernement couvre le d�ficit. Pour les pays en d�veloppement qui ne disposent pas de telles ressources, subventionner le prix des c�r�ales alimentaires de base peut devenir une charge insupportable. C'est ce qui s'est pass� a Sri Lanka dans les ann�es 70; a cette �poque, le programme de distribution du riz absorba jusqu'a 18 pour cent des d�penses totales du gouvernement.
Pour appliquer aux moindres frais un systeme de double prix, a savoir, d'une part, un prix a la production qui encourage les exploitants et un prix a la consommation proche de celui du march� libre et, d'autre part, un approvisionnement a prix r�duit pour les consommateurs n�cessiteux, il faut:
En 1975, les directeurs de l'INDECA-office charg� de la stabilisation du march� des c�r�ales au Guatemala-se virent confier l'application d'un programme de ce genre. Il fallait en premier lieu fixer les prix maximaux et les marges des interm�diaires. Le gouvernement avait l'intention d'�tayer ces contr�les par la vente, dans les secteurs pauvres, de mais, de haricots et de riz import�s. L'INDECA fut charg� de cette t�che.
Des contrats furent pass�s avec les d�taillants des secteurs pauvres, afin qu'ils pratiquent les prix et les marges prescrits. De plus, l'office des locaux pour vendre directement. Cependant, de longues files d'attente se constituerent devant les magasins conventionn�s; certaines personnes, surtout des enfants, revenaient continuellement faire la queue, s'�tant aper�ues qu'elles pouvaient se faire un peu d'argent en revendant sur le march� libre des c�r�ales achet�es au prix r�duit fix� par les autorit�s.
On cherchait encore une base de travail satisfaisante quand survint une autre intervention politique. Des �lections approchaient. Les �ventuels candidats virent la possibilit� de s'assurer un soutien populaire en disposant dans leur secteur d'un point de vente pratiquant les prix subventionn�s. On usa d'influences pour ouvrir ces points de vente. Les choses allerent tellement vite qu'il devint impossible d'assurer la r�gularit� des approvisionnements. Certains membres de la direction de l'INDECA, malgr� tout, revaient d'un circuit officiel de distribution des denr�es alimentaires, qui vendrait une dizaine de produits a des prix bien inf�rieurs a ceux du march� libre. Ils revaient aussi de postes �lev�s pour les directeurs et pour les cadres.
Cependant, comme le prix des aliments montait sur le march� libre et que l'approvisionnement des points de vente officiels �tait moins r�gulier, les files d'attente s'allongeaient. Elles commen�aient la veille du jour pr�vu pour la r�ception des marchandises. Le temps et le personnel manquaient pour assurer une gestion et une supervision efficaces. La presse critiqua de plus en plus ces mesures d'assistance. Cette situation vint aux oreilles d'un groupe de jeunes gens qui comptaient parmi les principaux partisans du parti qui avait remport� les �lections. Ils proposerent, pour rendre service a leur pays, de reprendre l'office de commercialisation des c�r�ales et de le r�organiser. Le ministre de l'agriculture accepta. On rempla�a donc la plus grande partie du personnel de l'office, et on engagea des gens sans formation ni exp�rience. Pendant ce temps, les journaux continuaient a faire �tat des queues interminables, de l'insuffisance des approvisionnements et des doutes quant a la gestion des fonds. Le gouvernement d�cida de destituer le ministre de l'agriculture et un nouveau ministre entra en fonctions. Sa d�cision fut vite prise. La moisson approchait, on s'attendait a une bonne r�colte de c�r�ales; en l'espace d'une journ�e, il mit fin au programme de distribution alimentaire. Il y eut des manifestations, un toll� populaire, pour r�clamer la reprise des ventes de c�r�ales a prix r�duit. Mais au bout d'une semaine critique, les choses se tasserent, et le ministre put maintenir sa d�cision. Cela aida le gouvernement a r�soudre ses propres problemes, mais non ceux des consommateurs a bas revenu.
La nouvelle attitude officielle �tait d'am�liorer les circuits commerciaux de distribution des denr�es alimentaires en encourageant la mise en place de cha�nes volontaires et de coop�ratives. Une enquete r�v�la que la plupart des g�rants de magasins coop�ratifs les administraient comme s'ils en �taient propri�taires. Puisqu'ils formaient l'ossature de la � coop�rative � et que personne ne voulait ni admettre ni modifier cette situation, on ne put rien entreprendre de plus dans cette direction.
L'autre volet du programme consistait a rassembler les petits d�taillants d�ja existants en une cha�ne volontaire qui proc�derait a des achats group�s, ce qui r�duirait les frais. Il existait d�ja un groupe de d�taillants qui s'�taient mis d'accord pour centraliser une partie de leurs achats de gros, mais ils agissaient clandestinement, sans quoi ils auraient du payer une forte taxe sur le chiffre d'affaires. Ils auraient pu agir de meme, sans sortir de la l�galit�, en constituant une coop�rative, mais dans ce domaine la loi en vigueur ne pr�voyait pas les coop�ratives de d�taillants. On parvint a convaincre les autorit�s comp�tentes d'amender la loi et d'ouvrir la voie vers un d�veloppement prometteur.
Figure 4.5 Vente a meilleur prix sur pr�sentation d'une carte de rationnement.
En 1980, le Conseil mondial de l'alimentation entreprit d'analyser les programmes de subventions et de distribution directe de c�r�ales alimentaires. Il constata que dans l'Etat du Kerala, en Inde, on pratiquait le systeme du double prix et que les producteurs de c�r�ales comme les consommateurs en tiraient les meilleurs avantages. La Soci�t� indienne des produits alimentaires (FCI) �tait l'organisation clef. Ses entrep�ts fournissaient en c�r�ales alimentaires 256 grossistes agr��s (dont 210 priv�s et 46 coop�ratives). Ces grossistes avaient comme filiales 11 385 points de vente (8 462 priv�s et 2 923 coop�ratifs). En moyenne, chaque d�p�t ou sous-d�p�t de la FCI approvisionnait environ sept grossistes, dont chacun fournissait 45 d�taillants. Chaque point de vente au d�tail alimentait en moyenne 345 m�nages porteurs de cartes de ravitaillement. Le riz paddy �tait achet� en vertu d'un d�cret imposant a toute exploitation qui consacrait deux acres ou plus a cette culture l'obligation de fournir des quantit�s d�termin�es a des prix fix�s d'avance. Toutefois, pendant les ann�es 70, les quantit�s ainsi trait�es ne repr�sentaient que de 3 a 7 pour cent des denr�es entrant dans le circuit du systeme de rationnement. On faisait venir le compl�ment d'autres r�gions de l'Inde dont la production �tait exc�dentaire.
Avait droit a une ration toute famille qui ne poss�dait pas suffisamment de terre pour subvenir a ses propres besoins (3 pour cent environ). On n'essaya pas d'appliquer des criteres de revenu-ce qui souleve toujours des difficult�s dans la pratique. Quoi qu'il en soit, en fournissant a peu pres 50 kg de c�r�ales par personne et par an au moyen de ces magasins a prix � �quitables �, on assurait une alimentation minimale, mais les besoins des consommateurs n'�taient couverts qu'en partie. Les pauvres, le plus souvent, compl�taient avec du manioc. Les consommateurs riches pouvaient se permettre d'acheter du riz a des prix �lev�s sur le march� libre ou les c�r�ales alimentaires �taient disponibles, ce qui laissait aux consommateurs une large possibilit� de choix.
La distribution publique de c�r�ales au Kerala comportait deux �l�ments importants: la limitation des entr�es de c�r�ales dans l'Etat, et la vente par les pouvoirs publics de c�r�ales import�es dans des magasins a prix � �quitables �. La premiere de ces mesures permit de maintenir les prix a la production bien audessus des cours nationaux. En 1974/75, le prix du riz sur le march� libre au Kerala �tait de 3,49 Rs le kg contre 2,50 Rs au niveau national. De la sorte, les agriculteurs du Kerala �taient constamment motiv�s pour augmenter leur production. De plus, le programme de distribution du Kerala pouvait en permanence se procurer a l'ext�rieur des c�r�ales moins cheres. Alors que le Gouvernement indien devait subventionner la distribution d'aliments au Kerala, le Gouvernement du Kerala arrivait a couvrir a la vente tous les frais de fonctionnement du systeme. En outre, pour mettre ce systeme en place, l'Etat n'avait eu a faire aucun investissement; les grossistes et les d�taillants se chargeaient de l'emmagasinage. Pour le transport, les grossistes passaient des accords sans d�passer les marges autoris�es par le gouvernement de l'Etat.
Il y avait, bien sur, une diff�rence de qualit� entre les c�r�ales fournies sur la base du ravitaillement et celles que l'on trouvait sur le march� libre. Au cours de la d�cennie 1967-1976, le prix du riz sur le march� libre varia entre 141 et 274 pour cent du prix du riz subventionn�. Les agriculteurs �taient par la meme incit�s a am�liorer la qualit� de leur production. Les consommateurs ais�s purent ainsi satisfaire leurs pr�f�rences, sans que soient l�s�s les besoins nutritionnels des moins favoris�s. Ces derniers se procuraient aupres des services de ravitaillement les deux tiers du riz qu'ils consommaient. Les groupes plus ais�s n'y faisaient appel que pour un tiers de leur consommation.
Le systeme des rations offre la possibilit� de d�terminer la vari�t� et la qualit� des c�r�ales mises en circulation. On peut arreter ces criteres de fa�on que seuls les d�favoris�s fassent appel a cet approvisionnement rationn�. Ainsi, gr�ce au rationnement des denr�es alimentaires, il peut arriver que les cibles se d�signent d'elles-memes, meme dans des situations ou les m�thodes administratives ne permettent pas de cerner efficacement les groupes sociaux a viser. Les possibilit�s de revente �tant limit�es, la plupart des consommateurs n'utiliseront vraisemblablement leur ration que pour leur consommation personnelle. Au Pakistan, la distribution de c�r�ales alimentaires de qualit� inf�rieure dans des magasins de ravitaillement rationn� a donn� les memes r�sultats.
Le fait que les cibles se d�signent ainsi d'elles-memes contribuera �galement a maintenir assez bas le prix d'une c�r�ale peu demand�e, mais d'une bonne valeur nutritive, en finan�ant l'op�ration au moyen des marges pr�lev�es sur une c�r�ale plus demand�e. C'est ce qui a pu etre fait en Indon�sie avec le mais par raport au riz, et en Afrique avec le sorgho et le mais par rapport au bl� et au riz.
Les programmes d'ajustement des prix a la consommation des c�r�ales alimentaires de base sont souvent consid�r�s avec scepticisme; ils mobilisent des budgets importants, n�cessitent une administration couteuse, font baisser les prix agricoles int�rieurs et donnent lieu a des � fuites � au profit de groupes sociaux qui n'�taient pas vis�s. L'exemple de la distribution publique au Kerala montre que, dans certaines conditions, il est possible de surmonter ces obstacles en pratiquant des politiques judicieuses d'achat, d'�tablissement des prix et de distribution.
N�cessit� d'un m�canisme de stabilisation. Elle est particulierement �vidente lorsque la r�colte des aliments de base se fait sur une ou deux courtes campagnes et que les rendements peuvent varier fortement, en fonction des conditions de production. Elle s'impose avec moins d'urgence quand on dispose a diverses saisons de l'ann�e de cultures de remplacement. Si les zones de production intensive sont �loign�es des r�gions fortement peupl�es, il vaut mieux d�centraliser en cons�quence les op�rations de stabilisation. On risque, en �galisant les prix sur l'ensemble du pays, de provoquer des frais de transport excessifs. On d�s�quilibrera les revenus des agriculteurs en maintenant les prix, lors des campagnes m�diocres, a des niveaux annonc�s d'avance. La place faite ici au fonctionnement des organismes officiels de stabilisation montre bien le
Etendue de l'intervention. Il suffit g�n�ralement, pour des op�rations de stabilisation, d'acheter entre 10 et 25 pour cent des c�r�ales mises sur le march�. Il convient de laisser subsister le march� libre d�ja en place; on �vitera ainsi de surcharger l'office de stabilisation, et de d�motiver les producteurs au cas ou l'office ne pourrait pas acheter toute leur production. On peut y parvenir en fixant pour l'organisme public des marges suffisantes propres a encourager le commerce priv�.
La pratique du monopole. Demander aux agriculteurs de vendre exclusivement a l'office de stabilisation, c'est risquer d'entra�er un manque d'efficacit� dans l'utilisation des transports, dans l'emmagasinage et les autres fonctions de commercialisation. Beaucoup d'agriculteurs pourraient etre amen�s a verser des pots-de-vin a des centres d'achat officiels afin d'obtenir des services ou de voir leurs produits class�s dans une bonne cat�gorie. Tout cela peut se r�sumer pour eux a toucher, en r�alit�, des prix inf�rieurs a ceux qu'ils obtiendraient si on laissait jouer la concurrence.
L'office peut cependant avoir besoin d'exercer un monopole sur les importations de c�r�ales. La possibilit� de faire des b�n�fices importants sur les c�r�ales pr�f�r�es par les consommateurs a haut revenu l'aidera, dans ce cas, a financer la politique de stabilisation.
Etablissement des prix. On commence normalement par �tablir un prix plancher a la production, interm�diaire entre le prix concurrentiel a l'exportation et le prix plafond, �galement concurrentiel, a l'importation. On peut ensuite ajuster ce prix plancher, selon le niveau d'approvisionnement qu'on d�sire obtenir. Ce prix peut varier d'une r�gion a l'autre si l'on tient compte des frais de transport jusqu'aux principales zones de consommation.
Il convient, pour permettre la meilleure utilisation possible des installations d'emmagasinage qui jalonnent le circuit, de l'exploitation au consommateur, d'autoriser au cours de la saison une augmentation des prix de 15 a 20 pour cent. La pratique de prix diff�rents en fonction du moment et de l'endroit de livraison incite fortement les agriculteurs, les interm�diaires et les coop�ratives a fournir des services de commercialisation efficaces. En l'absence de prix saisonniers, les agriculteurs chercheront a se d�faire de tout l'exc�dent commercialisable aussit�t apres la r�colte, ce qui engorge les systemes de transport et oblige l'office de stabilisation a pr�voir en permanence une capacit� d'emmagasinage inutilement �lev�e.
Les acheteurs officiels sont soumis a une pression constante de la part des agriculteurs pour accepter les c�r�ales au prix convenu sans tenir compte de leur �tat. Ils auraient int�ret a maintenir des prix motivants s'ils veulent �viter une augmentation du taux de moisissure et d'impuret�s, sans quoi, ils devront supporter des frais �lev�s de s�chage et de nettoyage, ainsi que les frais caus�s par les pertes, et seront priv�s de toute possibilit� de motiver les exploitants qui sont en mesure d'assurer eux-memes le s�chage et le nettoyage de leurs c�r�ales.
Il vaut mieux garder une certaine souplesse dans le prix de vente des marchandises-vente directe aux d�taillants de pr�f�rence. Il faut maintenir des stocks, ou si n�cessaire les constituer, en pr�vision de l'�poque ou, d'apres l'exp�rience acquise, les prix au consommateur seront les plus �lev�s. Avec de la pratique, et la connaissance du march�, l'office sera peut-etre en mesure d'appliquer le systeme du double prix: ventes au prix du march� libre et ventes au d�tail a prix r�duit pour les consommateurs a bas revenu. Les conditions �conomiques optimales d'une telle op�ration sont r�unies lorsque le produit propos� n'int�resse que les plus d�favoris�s.
La gestion. Le fonctionnement efficace d'un tel systeme exige une gestion comp�tente, l'acces a des informations fiables au sujet de la production agricole, des perspectives dans ce domaine, de l'importance des stocks et autres indicateurs de march�, et aussi une absence relative d'interventions arbitraires des pouvoirs publics. Le gouvernement doit etre particulierement pret a prendre en charge les frais des stocks de r�serve ou de s�curit� alimentaire, ou a faire appel a l'aide internationale a cette fin. Il doit etre pret, le cas �ch�ant, a subventionner les exportations si les stocks r�gulateurs atteignent un volume qui les rend anti�conomiques. Si l'office de stabilisation voit ses installations de stockage entierement pleines et n'est pas autoris� a exporter en temps voulu, il ne saura pas ou mettre les c�r�ales achet�es afin de maintenir le prix minimal pour la r�colte suivante. Les besoins en capital de roulement et en cr�dits, qui permettent d'appliquer les prix de base annonc�s a l'avance, doivent etre �valu�s avec pr�cision; il faut �galement assurer le financement n�cessaire.
Emmagasinage. Les silos et le mat�riel de traitement m�canis� sont surtout utiles lorsque la manutention doit etre rapide, afin d'�viter les retards de transport. Si ce n'est pas le cas, des entrep�ts permettant le stockage en sacs ou en vrac conviennent mieux lorsque la main-d'ouvre est abondante. Avant de se lancer dans de gros investissements nouveaux pour des installations d'emmagasinage, il faut se pr�occuper des routes et des services de transport et v�rifier si les installations existantes sont pleinement utilis�es. En choisissant le lieu d'implantation de nouvelles installations, on donnera la priorit� aux tetes de ligne des transports, puis aux zones de production pour r�duire les distances. En cas de r�colte particulierement abondante, des abris provisoires seront n�cessaires. Dans les zones de consommation, la capacit� d'emmagasinage doit permettre de couvrir les besoins pr�visibles jusqu'a l'arriv�e de disponibilit�s d'origine nationale ou �trangere.
Aide au commerce priv�. L'exp�rience, dans plusieurs pays, d�montre que la commercialisation des c�r�ales par les pouvoirs publics peut revenir tres cher si l'on tient compte de tous les frais. Vraisemblablement, dans ce mouvement de grandes quantit�s du producteur au consommateur, une part de responsabilit� reviendra au commerce priv�. C'est pourquoi le gouvernement doit s'efforcer de cr�er un climat qui lui soit favorable. Les entreprises de commerce priv�es ont besoin de certaines assurances concernant l'avenir et d'une assistance bien pr�cise afin de construire, sur la base de l'exp�rience qu'elles ont acquise, une structure efficace de commercialisation.
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