Junta de mercadeo agr�cola de Botswana

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Debido a las fuertes variaciones de las lluvias, este pa�s est� expuesto a notables abundancias y escaseces de sus cereales b�sicos, el sorgo y el ma�z, Tradicionalmente, una vez cubiertas sus necesidades, los excedentes en cereales de los productores, eran comprados por agentes de empresas con sede en la Rep�blica de Sud�frica. Este grano sal�a de Botswana a los precios bajos predominantes despu�s de la recolecci�n. Parte del mismo volv�a m�s tarde en el a�o, acumulando beneficios en otras partes. En �pocas de abundancia, los agricultores percib�an precios muy bajos. Cuando hab�a escasez, los suministros ten�an que traerse de la Rep�blica de Sud�frica a precios elevados. Era un caso cl�sico que justificaba la creaci�n de un organismo nacional de estabilizaci�n.

El primer paso consisti� en preparar la legislaci�n necesaria. Esta se complet� en 1974, y estableci� la creaci�n de la Junta de Mercadeo Agr�cola de Botswana para:

• ofrecer un mercado seguro a los productores a precios m�nimos garantizados;
• asegurar a los consumidores un abastecimiento a precios razonables;
• mantener en Botswana la producci�n agr�cola necesaria para el consumo interno;
• procurar que los excedentes se exporten a los precios m�s favorables posibles, y que todo el valor recabado vuelva y quede en Botswana.

El directorio de la Junta era designado por el Ministro de Agricultura, quien pod�a indicar la pol�tica a seguir en inter�s p�blico. Dispon�a de fondos propios, ten�a atribuciones para contraer empr�stitos y deb�a presentar cuentas anuales sujetas a auditoria externa. Su ejecutivo superior era el gerente general, que respond�a ante los directores de la Junta respecto de:

• la gesti�n y administraci�n general, incluida la formulaci�n de planes de negocio, procedimientos de control, presupuestos de capital y ordinario;
• las recomendaciones a la Junta sobre politices especificas de precios y mercadeo, de programas de investigaci�n, y la ejecuci�n de las decisiones que aqu�lla tomare;
• la contrataci�n y despido de personal, con sujeci�n a la confirmaci�n definitiva por la Junta o el Comit� Ejecutivo, y de la capacitaci�n del personal;
• el enlace con funcionarios estatales, oficiales de investigaci�n y extensi�n.

El plan de operaciones de la Junta consist�a en la compra de unas 12 000-15 000 toneladas anuales de productos, por un valor del orden de 0,5 millones de d�lares. Dispondr�a de 6 almacenes, cada uno con una capacidad de unas 2 000 toneladas. Hered� el capital acumulado de un impuesto anterior sobre las importaciones de ma�z, al que se agregaron otros 200 000 d�lares. Para la ulterior financiaci�n estatal a largo plazo deb�a pagar el 8 por ciento de inter�s anual. Para las necesidades a corto plazo, pod�a contraer empr�stitos, con los bancos a los tipos de inter�s comercial.

Llegado el momento, el volumen y el alcance de sus actividades rebasaron ampliamente los l�mites previstos. A la lista de productos que la Junta pod�a manejar se agregaron las semillas oleaginosas y los insumos agr�colas. Los precios garantizados para la cosecha de 1977 determinaron que la Junta tuviera que comprar toda la cosecha nacional comercializada. Fue entonces cuando se le asign� una reserva estrat�gica de cereales de 6 000 toneladas. Esta ir�a asociada a sus operaciones de cereales para la rotaci�n peri�dica de la reserva.

En el Cuadro 4.2 figura un resumen del balance anual de operaci�n. Dejando un margen para variaciones de existencias, el beneficio comercial bruto de la Junta ascendi� a 703 000 d�lares. Sus costos principales, en cambio, fueron sueldos y salarios por un importe de 175 000 d�lares; la amortizaci�n de existencias y equipo, 145 000 d�lares; y los intereses, 114 000 d�lares. Seg�n estas cifras, la Junta obtuvo un beneficio neto, aunque algunos altos funcionarios se pagaron con cargo al presupuesto de la FAO y otros fondos. Su capital se compon�a de una donaci�n del Gobierno de 1,85 millones de d�lares y un pr�stamo del Gobierno de 2,45 millones de d�lares, al 8 por ciento de inter�s.

La Junta contaba ya con las instalaciones y el personal competente para la limpieza, comercializaci�n y fumigaci�n de los productos con arreglo a las normas internacionales. Esto le permiti� exportar excedentes a los mercados extranjeros m�s ventajosos y contribuir as� a los ingresos nacionales de divisas. Para estas operaciones de exportaci�n se requirieron fletamentos mar�timos, la colocaci�n de seguros mar�timos, la sincronizaci�n de los env�os por ferrocarril para que llegaran oportunamente a los barcos que cargaban a unos 1 500 km de distancia, la tramitaci�n de la documentaci�n aduanera, la negociaci�n de documentos mediante cartas de cr�dito, la aportaci�n de divisas. Nada de esto se habla hecho antes en Botswana.

CUADRO 4.2 Estado patrimonial y cuenta de p�rdidas y ganancias: Junta de Mercadeo Agr�cola de Botswana (a�o que finaliza el 31 de marzo de 1979)

Se implantaron medidas de lucha contra las plagas que redujeron las p�rdidas o las aver�as en los productos almacenados por debajo del 0,5 por ciento. La Junta tambi�n cre� empresas para la molturaci�n del sorgo, la mezcla de piensos y la limpieza de semillas. As� pues, adem�s de conseguir su objetivo primordial de estabilizar el mercado cerealista, sirvi� tambi�n de medio para aplicar nuevas t�cnicas en varios sectores afines.

La Junta se benefici� de un constante apoyo estatal durante sus primeros a�os. A menudo los dirigentes pol�ticos de Botswana fueron quienes m�s ayudaron. Por la intervenci�n del Ministro de Agricultura, la Junta se vio libre de presiones por parte del Parlamento para aplicar con flexibilidad las diferencias de calidad en las compras a los agricultores. El Ministro, agricultor tambi�n �l, declar� que ser�a el primero en aceptar las deducciones cuando correspondiesen.

Los tr�picos h�medos

En el litoral del Africa occidental, en las zonas del Caribe y en otras zonas clim�ticos an�logas de Asia, es poco com�n que se dependa de un cereal importante para el suministro alimentario. El �ame, la mandioca y otros tub�rculos ofrecen fuentes alternativas de energ�a. Pueden plantarse y recolectarse en cualquier temporada. La mandioca puede conservarse dej�ndola simplemente en el terreno. En estas condiciones, los consumidores pueden pasar a otros alimentos cuando hay escasez de uno; por lo tanto tambi�n es menor la necesidad de mantener reservas reguladoras. Por otra parte, su costo ser�a probablemente m�s alto que en otras partes. Los climas h�medos aumentan el riesgo de p�rdidas por infestaci�n de insectos, moho, etc.

Sin embargo, con el aumento de la poblaci�n urbana en estas zonas clim�ticas y de los ingresos, las preferencias del consumidor por cereales frente a los tub�rculos son m�s fuertes. En �pocas de precios altos, el gobierno se ve forzado a tomar medidas. La existencia de una junta de mercadeo que se ocupa de un cultivo de exportaci�n y anuncia los precios al productor con anterioridad a la campa�a de cultivo constituye un precedente para proceder de igual modo respecto a otros cultivos.

As� ha sucedido en Ghana. Ante la escasez padecida en 1965, el Ministro de Agricultura anunci� que el Gobierno crear�a una junta de mercadeo alimentario. Algunos a�os m�s tarde, la Corporaci�n de Distribuci�n de Alimentos, que reun�a a la antigua Corporaci�n de Mercadeo Alimentario de Ghana y el Grupo de Acci�n para Distribuci�n Alimentaria, vendi� al por mayor y al por menor muchos art�culos del pa�s. Contaba con una plantilla de 800 personas y su finalidad era la de garantizar precios m�nimos a los agricultores para el ma�z y el arroz. La Junta de Fomento de Cereales y Leguminosas tambi�n se encargaba de aplicar precios m�nimos a estos cultivos. Con unos 80 empleados en su secci�n de mercadeo, operaba una red de centros de compra y almacenes.

En el informe al Ministerio de Agricultura sobre el mercadeo de cereales a mediados de 1970 se puntualizan las limitaciones del sistema comercial. Tambi�n se se�alan las dificultades con que tropiezan los organismos oficiales de estabilizaci�n creados para mejorar la situaci�n.

Las variaciones de precio dentro del a�o son especialmente altas en los a�os de malas cosechas. As� por ejemplo. en 1972 los precios del ma�z aumentaron en un 125 por ciento; en las dos temporadas que siguieron, la oscilaci�n fue m�s moderada. Fueron marcadas las diferencias de precio entre zonas. En julio de 1975, el precio al por mayor para el ma�z en Atebuba fue de 25 d�lares por saco, en Kumasi de 39 d�lares, en Accra de 47 d�lares y en Ho de 63 d�lares. Las diferencias denotan claramente deficiencias en el transporte y las comunicaciones. Tambi�n contribuy� a ello la falta de recursos materiales y financieros por parte de los comerciantes para comprar y almacenar cantidades algo mayores y desplazar remesas m�s voluminosas de las zonas excedentarias a las deficitarias. Algunos comerciantes se mostraban renuentes a operar en zonas extra�as a causa de los riesgos e inconvenientes que ello supon�a. Prefer�an operar en su ambiente conocido, recurriendo a las mismas fuentes de abastecimiento a lo largo de varios a�os y tratando con clientes que ya conoc�an desde hac�a tiempo. Los �nicos mayoristas nacionales con capital y medios de transporte para aprovechar las diferencias de precios por zonas son algunos norte�os. Tienen familiares que hacen de comisionistas en las zonas productoras y de mayoristas en los grandes mercados. Tambi�n hacen uso de tel�fonos y cablegramas. Tienen sus problemas sin embargo, porque a menudo no son ghaneses.

Por lo tanto, los comerciantes ind�genas trabajaban con limitaciones de car�cter social y material a la hora de distribuir los suministros de forma eficiente en todo el territorio nacional y entre temporadas.

El informe sigue diciendo:

Durante las campa�as de 1972/73 y 1973/74, las compras de ma�z hechas por la Junta ascendieron a 5 600 y 16 000 toneladas, respectivamente. Pero en 1974 se tropez� con problemas de venta. Lo cual contribuy� a abarrotar sus almacenes y a tener vinculado su capital circulante. No estuvo en condiciones de cumplir sus obligaciones de comprador regulador despu�s de la buena cosecha recogida a mediados de 1974.

Muchos agricultores tuvieron que vender a comerciantes a precios inferiores al m�nimo garantizado y perdieron su confianza en la Junta. Esta tropez� tambi�n con graves dificultades de transporte y almacenamiento. Sus secadoras no hab�an podido hacer frente al gran volumen de ma�z h�medo entregado. Tampoco pudo controlar eficazmente el empleo de esos fondos en los centros de compra. De 1971 a 1974, la Junta acumul� p�rdidas por 2,0 millones de d�lares.

La Corporaci�n de Distribuci�n de Alimentos atraves� tambi�n por graves dificultades. Vendi� a los consumidores a precios bajos en unos 150 kioskos minoristas que operaban en los principales centros urbanos. Los suministros eran irregulares y se registraron problemas de control financiero. La Rota de la Corporaci�n consistente en 80 camiones de 7 toneladas y en 36 remolques de tractores sufri� frecuentes aver�as, escaseaban adem�s las piezas de repuesto. Por falta de personal experimentado y calificado no se pudieron alcanzar los niveles de eficiencia comercial.

Distancias en el Sahel

La necesidad de estabilizar los suministros y los precios de los cereales b�sicos entre una y otra temporada cobra m�xima importancia en las zonas semi�ridas, donde la producci�n se concentra en un per�odo del a�o y los rendimientos fluct�an fuertemente de acuerdo con las precipitaciones. Tal es la situaci�n de los pa�ses africanos del Sahel y tambi�n, si bien en diverso grado, en otras zonas �ridas del mundo. La gesti�n de los precios garantizados y la estabilizaci�n de suministros a menudo se complica en dichas zonas debido a las largas distancias que existen entre un centro de producci�n y poblaci�n y otro. Eso hace que el transporte de cereales entre los centros resulte muy costoso.

Una idea de la confusi�n que puede derivarse de las presiones pol�ticas orientadas a impedir el acaparamiento y ayudar a los consumidores frente a situaciones de hambre ha sido expuesta por B�rbara Harris en Going Against the Grain, documento que constituye una acerba cr�tica a la intervenci�n estatal en el Sahel. Los objetivos declarados de los gobiernos eran abastecer las zonas urbanas y las regiones rurales normalmente m�s deficitarias, estabilizar los precios al productor y mantener bajos los precios al consumidor.

Las medidas adoptadas se caracterizaron por:

• la escisi�n institucional y la proliferaci�n. En el Senegal, a partir de 1973 en seis a�os se establecieron 97 organismos paraestatales. En el Niger los organismos paraestatales administraban una tercera parte del sector de la econom�a. En muchos casos sus actividades eran paralelas a las de la administraci�n civil, e incluso las duplicaban;
• una tendencia a la expansi�n sin tomar en consideraci�n la viabilidad financiera. Las necesidades financieras, tecnol�gicas y de personal eran elevadas, mientras que los excedentes de mijo y sorgo eran de escaso volumen y espor�dicos, como as� tambi�n la demanda adicional de suministros para consumo. Con el objetivo declarado de reducir el costo del mercadeo, los organismos paraestatales deb�an pagar al productor precios superiores a los del mercado libre, vender al consumidor a precios menores y comerciar en lugares donde los negociantes privados no pod�an o no quer�an ir;
• una inestabilidad cr�nica en la estructura y en las funciones. Las operaciones relativas al mijo y al sorgo con frecuencia eran una parte secundaria del volumen total de negocios de los organismos paraestatales multifuncionales. Sus decisiones estaban afectadas por disponibilidades de importaci�n en condiciones de favor y otras influencias externas. Las incongruencias, por ejemplo, en la distribuci�n de responsabilidades entre los sectores p�blico y privado en Burkina Faso eran evidentes. hab�a cuatro series de �rganos paraestatales que se ocupaban del mercadeo de cereales sin una clara pol�tica de coordinaci�n. Las compras y las ventas se encomendaban intermitentemente a cooperativas, comerciantes privados con licencia y organismos paraestatales regionales o para determinados cultivos;
• la centralizaci�n de los almacenes y las elevadas p�rdidas en comparaci�n con las del sector campesino. Las reservas de urgencia no estaban convenientemente ubicadas respecto de las regiones deficitarias;
• el uso negativo de un monopolio de venta al por mayor. En la pr�ctica, un monopolio paraestatal era simplemente una campa�a poscosecha, de limitada duraci�n, que se suspend�a bruscamente cuando los fondos se agotaban o cuando no se dispon�a de sacos. Los agricultores que necesitaban dinero durante el per�odo de poscosecha estaban obligados a vender en el mercado paralelo. Los precios ofrecidos eran bajos debido a las restricciones sobre el movimiento de cereales por los particulares. Por consiguiente, las fluctuaciones de los precios rurales se exacerbaban, en lugar de reducirse. Las coacciones ejercidas por algunos �rganos paraestatales durante sus campa�as de compra barr�an con las disponibilidades de los cultivos de subsistencia, acentuando as� la demanda fuera de temporada al llevarse de la localidad esas cantidades.

La necesidad de una pol�tica clara sobre las funciones respectivas de los comerciantes y de un organismo oficial de estabilizaci�n es evidente, como tambi�n lo es la de asegurar que la actuaci�n de la administraci�n central y local apoye siempre esa pol�tica. Pueden deducirse otras dos conclusiones:

1. las operaciones de existencias reguladoras deber�n descentralizarse para reducir las distancias de transporte por carreteras deficientes;
2. la ayuda internacional deber� consistir fundamentalmente en fondos para respaldar los programas de incentivo nacional frente a los suministros de cereales que deprimen esa producci�n porque reducen la demanda interna.

La aplicaci�n de la primera conclusi�n depende de la capacidad de un �rgano local, ayudado por un representante de un organismo oficial de mercadeo de cereales, de encargarse de una reserva reguladora estacional. En algunas zonas? se tratar� de una ampliaci�n de un sistema administrado por la aldea y la autoridad como salvaguardia tradicional. Se necesitar�n fondos para que los agricultores que aporten sus suministros puedan recibir el pago si as� lo desean. Otra posibilidad es que reciban un cr�dito y conserven el derecho a participar en los beneficios de las ventas a precios superiores en una fecha m�s avanzada del a�o. Las ventas fuera de la zona se limitar�n a las cantidades que sobren una vez satisfechas sus necesidades.

No se considera que un sistema de este tipo pueda sustituir a un mecanismo nacional de estabilizaci�n sino simplemente que reduce su intervenci�n en las situaciones de precios y oferta en localidades distantes o aisladas. El organismo de estabilizaci�n comprar� en el sistema rural de existencias y entregar� los suministros adicionales, previa solicitud. Para fijar sus precios se tendr�a entonces en cuenta el coste del transporte.

La segunda conclusi�n se desprende de los peligros de dejar que la poblaci�n de un pa�s en desarrollo consuma alimentos b�sicos obtenidos de cereales que no puede producir. Es un problema con el que se enfrentan muchos pa�ses africanos. El acceso al trigo de importaci�n en condiciones de ayuda ha reforzado y ampliado las preferencias del consumidor, que antes se reduc�an a limitados grupos de altos ingresos. Podr�a producirse un aumento de los suministros de cereales nacionales fijando precios de incentivo, pero los gobiernos carecen de los recursos para ello, especialmente cuando se requieren subvenciones para mantener los precios al por menor al alcance de grupos de bajos ingresos.

En 1980, a los agricultores senegaleses se les ofreci� un precio interesante y una garant�a de venta para el sorgo y el mijo, junto con un programa bien coordinado de insumos, cr�dito y extensi�n. La Junta de Mercadeo (ONCAD) tuvo que comprar unas 110 000 toneladas de sorgo y mijo, pero s�lo pudo revenderlas con fuertes p�rdidas. A muchos agricultores se les hab�a inducido a pasar de la producci�n de man� a la de cereales, con lo que las disponibilidades de man� para la exportaci�n bajaron considerablemente. La ONCAD tuvo que cerrarse y se abandon� el programa de promoci�n de cereales.

Los pa�ses del Sahel necesitan fondos para apoyar programas de incentivo de la producci�n y de diferenciaci�n de precios al consumidor m�s bien que ayuda en forma de alimentos. Pero incluso esta soluci�n no debe estirarse demasiado, naturalmente. Si se expande la producci�n de cereales quitando tierras a los cultivos de exportaci�n m�s bien que elevando los rendimientos, se reducir�an entonces los ingresos de divisas. Estos se dedican a sostener una demanda de consumo para productos no agr�colas, casi todos importados. Con los establecimientos vac�os y sin nada que comprar, los precios garantizados para los cereales no sean tal vez un estimulo eficaz para la producci�n.

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