Junta de mercadeo agrícola de Botswana

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Debido a las fuertes variaciones de las lluvias, este país está expuesto a notables abundancias y escaseces de sus cereales básicos, el sorgo y el maíz, Tradicionalmente, una vez cubiertas sus necesidades, los excedentes en cereales de los productores, eran comprados por agentes de empresas con sede en la República de Sudáfrica. Este grano salía de Botswana a los precios bajos predominantes después de la recolección. Parte del mismo volvía más tarde en el año, acumulando beneficios en otras partes. En épocas de abundancia, los agricultores percibían precios muy bajos. Cuando había escasez, los suministros tenían que traerse de la República de Sudáfrica a precios elevados. Era un caso clásico que justificaba la creación de un organismo nacional de estabilización.

El primer paso consistió en preparar la legislación necesaria. Esta se completó en 1974, y estableció la creación de la Junta de Mercadeo Agrícola de Botswana para:

• ofrecer un mercado seguro a los productores a precios mínimos garantizados;
• asegurar a los consumidores un abastecimiento a precios razonables;
• mantener en Botswana la producción agrícola necesaria para el consumo interno;
• procurar que los excedentes se exporten a los precios más favorables posibles, y que todo el valor recabado vuelva y quede en Botswana.

El directorio de la Junta era designado por el Ministro de Agricultura, quien podía indicar la política a seguir en interés público. Disponía de fondos propios, tenía atribuciones para contraer empréstitos y debía presentar cuentas anuales sujetas a auditoria externa. Su ejecutivo superior era el gerente general, que respondía ante los directores de la Junta respecto de:

• la gestión y administración general, incluida la formulación de planes de negocio, procedimientos de control, presupuestos de capital y ordinario;
• las recomendaciones a la Junta sobre politices especificas de precios y mercadeo, de programas de investigación, y la ejecución de las decisiones que aquélla tomare;
• la contratación y despido de personal, con sujeción a la confirmación definitiva por la Junta o el Comité Ejecutivo, y de la capacitación del personal;
• el enlace con funcionarios estatales, oficiales de investigación y extensión.

El plan de operaciones de la Junta consistía en la compra de unas 12 000-15 000 toneladas anuales de productos, por un valor del orden de 0,5 millones de dólares. Dispondría de 6 almacenes, cada uno con una capacidad de unas 2 000 toneladas. Heredó el capital acumulado de un impuesto anterior sobre las importaciones de maíz, al que se agregaron otros 200 000 dólares. Para la ulterior financiación estatal a largo plazo debía pagar el 8 por ciento de interés anual. Para las necesidades a corto plazo, podía contraer empréstitos, con los bancos a los tipos de interés comercial.

Llegado el momento, el volumen y el alcance de sus actividades rebasaron ampliamente los límites previstos. A la lista de productos que la Junta podía manejar se agregaron las semillas oleaginosas y los insumos agrícolas. Los precios garantizados para la cosecha de 1977 determinaron que la Junta tuviera que comprar toda la cosecha nacional comercializada. Fue entonces cuando se le asignó una reserva estratégica de cereales de 6 000 toneladas. Esta iría asociada a sus operaciones de cereales para la rotación periódica de la reserva.

En el Cuadro 4.2 figura un resumen del balance anual de operación. Dejando un margen para variaciones de existencias, el beneficio comercial bruto de la Junta ascendió a 703 000 dólares. Sus costos principales, en cambio, fueron sueldos y salarios por un importe de 175 000 dólares; la amortización de existencias y equipo, 145 000 dólares; y los intereses, 114 000 dólares. Según estas cifras, la Junta obtuvo un beneficio neto, aunque algunos altos funcionarios se pagaron con cargo al presupuesto de la FAO y otros fondos. Su capital se componía de una donación del Gobierno de 1,85 millones de dólares y un préstamo del Gobierno de 2,45 millones de dólares, al 8 por ciento de interés.

La Junta contaba ya con las instalaciones y el personal competente para la limpieza, comercialización y fumigación de los productos con arreglo a las normas internacionales. Esto le permitió exportar excedentes a los mercados extranjeros más ventajosos y contribuir así a los ingresos nacionales de divisas. Para estas operaciones de exportación se requirieron fletamentos marítimos, la colocación de seguros marítimos, la sincronización de los envíos por ferrocarril para que llegaran oportunamente a los barcos que cargaban a unos 1 500 km de distancia, la tramitación de la documentación aduanera, la negociación de documentos mediante cartas de crédito, la aportación de divisas. Nada de esto se habla hecho antes en Botswana.

CUADRO 4.2 Estado patrimonial y cuenta de pérdidas y ganancias: Junta de Mercadeo Agrícola de Botswana (año que finaliza el 31 de marzo de 1979)

Se implantaron medidas de lucha contra las plagas que redujeron las pérdidas o las averías en los productos almacenados por debajo del 0,5 por ciento. La Junta también creó empresas para la molturación del sorgo, la mezcla de piensos y la limpieza de semillas. Así pues, además de conseguir su objetivo primordial de estabilizar el mercado cerealista, sirvió también de medio para aplicar nuevas técnicas en varios sectores afines.

La Junta se benefició de un constante apoyo estatal durante sus primeros años. A menudo los dirigentes políticos de Botswana fueron quienes más ayudaron. Por la intervención del Ministro de Agricultura, la Junta se vio libre de presiones por parte del Parlamento para aplicar con flexibilidad las diferencias de calidad en las compras a los agricultores. El Ministro, agricultor también él, declaró que sería el primero en aceptar las deducciones cuando correspondiesen.

Los trópicos húmedos

En el litoral del Africa occidental, en las zonas del Caribe y en otras zonas climáticos análogas de Asia, es poco común que se dependa de un cereal importante para el suministro alimentario. El ñame, la mandioca y otros tubérculos ofrecen fuentes alternativas de energía. Pueden plantarse y recolectarse en cualquier temporada. La mandioca puede conservarse dejándola simplemente en el terreno. En estas condiciones, los consumidores pueden pasar a otros alimentos cuando hay escasez de uno; por lo tanto también es menor la necesidad de mantener reservas reguladoras. Por otra parte, su costo sería probablemente más alto que en otras partes. Los climas húmedos aumentan el riesgo de pérdidas por infestación de insectos, moho, etc.

Sin embargo, con el aumento de la población urbana en estas zonas climáticas y de los ingresos, las preferencias del consumidor por cereales frente a los tubérculos son más fuertes. En épocas de precios altos, el gobierno se ve forzado a tomar medidas. La existencia de una junta de mercadeo que se ocupa de un cultivo de exportación y anuncia los precios al productor con anterioridad a la campaña de cultivo constituye un precedente para proceder de igual modo respecto a otros cultivos.

Así ha sucedido en Ghana. Ante la escasez padecida en 1965, el Ministro de Agricultura anunció que el Gobierno crearía una junta de mercadeo alimentario. Algunos años más tarde, la Corporación de Distribución de Alimentos, que reunía a la antigua Corporación de Mercadeo Alimentario de Ghana y el Grupo de Acción para Distribución Alimentaria, vendió al por mayor y al por menor muchos artículos del país. Contaba con una plantilla de 800 personas y su finalidad era la de garantizar precios mínimos a los agricultores para el maíz y el arroz. La Junta de Fomento de Cereales y Leguminosas también se encargaba de aplicar precios mínimos a estos cultivos. Con unos 80 empleados en su sección de mercadeo, operaba una red de centros de compra y almacenes.

En el informe al Ministerio de Agricultura sobre el mercadeo de cereales a mediados de 1970 se puntualizan las limitaciones del sistema comercial. También se señalan las dificultades con que tropiezan los organismos oficiales de estabilización creados para mejorar la situación.

Las variaciones de precio dentro del año son especialmente altas en los años de malas cosechas. Así por ejemplo. en 1972 los precios del maíz aumentaron en un 125 por ciento; en las dos temporadas que siguieron, la oscilación fue más moderada. Fueron marcadas las diferencias de precio entre zonas. En julio de 1975, el precio al por mayor para el maíz en Atebuba fue de 25 dólares por saco, en Kumasi de 39 dólares, en Accra de 47 dólares y en Ho de 63 dólares. Las diferencias denotan claramente deficiencias en el transporte y las comunicaciones. También contribuyó a ello la falta de recursos materiales y financieros por parte de los comerciantes para comprar y almacenar cantidades algo mayores y desplazar remesas más voluminosas de las zonas excedentarias a las deficitarias. Algunos comerciantes se mostraban renuentes a operar en zonas extrañas a causa de los riesgos e inconvenientes que ello suponía. Preferían operar en su ambiente conocido, recurriendo a las mismas fuentes de abastecimiento a lo largo de varios años y tratando con clientes que ya conocían desde hacía tiempo. Los únicos mayoristas nacionales con capital y medios de transporte para aprovechar las diferencias de precios por zonas son algunos norteños. Tienen familiares que hacen de comisionistas en las zonas productoras y de mayoristas en los grandes mercados. También hacen uso de teléfonos y cablegramas. Tienen sus problemas sin embargo, porque a menudo no son ghaneses.

Por lo tanto, los comerciantes indígenas trabajaban con limitaciones de carácter social y material a la hora de distribuir los suministros de forma eficiente en todo el territorio nacional y entre temporadas.

El informe sigue diciendo:

Durante las campañas de 1972/73 y 1973/74, las compras de maíz hechas por la Junta ascendieron a 5 600 y 16 000 toneladas, respectivamente. Pero en 1974 se tropezó con problemas de venta. Lo cual contribuyó a abarrotar sus almacenes y a tener vinculado su capital circulante. No estuvo en condiciones de cumplir sus obligaciones de comprador regulador después de la buena cosecha recogida a mediados de 1974.

Muchos agricultores tuvieron que vender a comerciantes a precios inferiores al mínimo garantizado y perdieron su confianza en la Junta. Esta tropezó también con graves dificultades de transporte y almacenamiento. Sus secadoras no habían podido hacer frente al gran volumen de maíz húmedo entregado. Tampoco pudo controlar eficazmente el empleo de esos fondos en los centros de compra. De 1971 a 1974, la Junta acumuló pérdidas por 2,0 millones de dólares.

La Corporación de Distribución de Alimentos atravesó también por graves dificultades. Vendió a los consumidores a precios bajos en unos 150 kioskos minoristas que operaban en los principales centros urbanos. Los suministros eran irregulares y se registraron problemas de control financiero. La Rota de la Corporación consistente en 80 camiones de 7 toneladas y en 36 remolques de tractores sufrió frecuentes averías, escaseaban además las piezas de repuesto. Por falta de personal experimentado y calificado no se pudieron alcanzar los niveles de eficiencia comercial.

Distancias en el Sahel

La necesidad de estabilizar los suministros y los precios de los cereales básicos entre una y otra temporada cobra máxima importancia en las zonas semiáridas, donde la producción se concentra en un período del año y los rendimientos fluctúan fuertemente de acuerdo con las precipitaciones. Tal es la situación de los países africanos del Sahel y también, si bien en diverso grado, en otras zonas áridas del mundo. La gestión de los precios garantizados y la estabilización de suministros a menudo se complica en dichas zonas debido a las largas distancias que existen entre un centro de producción y población y otro. Eso hace que el transporte de cereales entre los centros resulte muy costoso.

Una idea de la confusión que puede derivarse de las presiones políticas orientadas a impedir el acaparamiento y ayudar a los consumidores frente a situaciones de hambre ha sido expuesta por Bárbara Harris en Going Against the Grain, documento que constituye una acerba crítica a la intervención estatal en el Sahel. Los objetivos declarados de los gobiernos eran abastecer las zonas urbanas y las regiones rurales normalmente más deficitarias, estabilizar los precios al productor y mantener bajos los precios al consumidor.

Las medidas adoptadas se caracterizaron por:

• la escisión institucional y la proliferación. En el Senegal, a partir de 1973 en seis años se establecieron 97 organismos paraestatales. En el Niger los organismos paraestatales administraban una tercera parte del sector de la economía. En muchos casos sus actividades eran paralelas a las de la administración civil, e incluso las duplicaban;
• una tendencia a la expansión sin tomar en consideración la viabilidad financiera. Las necesidades financieras, tecnológicas y de personal eran elevadas, mientras que los excedentes de mijo y sorgo eran de escaso volumen y esporádicos, como así también la demanda adicional de suministros para consumo. Con el objetivo declarado de reducir el costo del mercadeo, los organismos paraestatales debían pagar al productor precios superiores a los del mercado libre, vender al consumidor a precios menores y comerciar en lugares donde los negociantes privados no podían o no querían ir;
• una inestabilidad crónica en la estructura y en las funciones. Las operaciones relativas al mijo y al sorgo con frecuencia eran una parte secundaria del volumen total de negocios de los organismos paraestatales multifuncionales. Sus decisiones estaban afectadas por disponibilidades de importación en condiciones de favor y otras influencias externas. Las incongruencias, por ejemplo, en la distribución de responsabilidades entre los sectores público y privado en Burkina Faso eran evidentes. había cuatro series de órganos paraestatales que se ocupaban del mercadeo de cereales sin una clara política de coordinación. Las compras y las ventas se encomendaban intermitentemente a cooperativas, comerciantes privados con licencia y organismos paraestatales regionales o para determinados cultivos;
• la centralización de los almacenes y las elevadas pérdidas en comparación con las del sector campesino. Las reservas de urgencia no estaban convenientemente ubicadas respecto de las regiones deficitarias;
• el uso negativo de un monopolio de venta al por mayor. En la práctica, un monopolio paraestatal era simplemente una campaña poscosecha, de limitada duración, que se suspendía bruscamente cuando los fondos se agotaban o cuando no se disponía de sacos. Los agricultores que necesitaban dinero durante el período de poscosecha estaban obligados a vender en el mercado paralelo. Los precios ofrecidos eran bajos debido a las restricciones sobre el movimiento de cereales por los particulares. Por consiguiente, las fluctuaciones de los precios rurales se exacerbaban, en lugar de reducirse. Las coacciones ejercidas por algunos órganos paraestatales durante sus campañas de compra barrían con las disponibilidades de los cultivos de subsistencia, acentuando así la demanda fuera de temporada al llevarse de la localidad esas cantidades.

La necesidad de una política clara sobre las funciones respectivas de los comerciantes y de un organismo oficial de estabilización es evidente, como también lo es la de asegurar que la actuación de la administración central y local apoye siempre esa política. Pueden deducirse otras dos conclusiones:

1. las operaciones de existencias reguladoras deberán descentralizarse para reducir las distancias de transporte por carreteras deficientes;
2. la ayuda internacional deberá consistir fundamentalmente en fondos para respaldar los programas de incentivo nacional frente a los suministros de cereales que deprimen esa producción porque reducen la demanda interna.

La aplicación de la primera conclusión depende de la capacidad de un órgano local, ayudado por un representante de un organismo oficial de mercadeo de cereales, de encargarse de una reserva reguladora estacional. En algunas zonas? se tratará de una ampliación de un sistema administrado por la aldea y la autoridad como salvaguardia tradicional. Se necesitarán fondos para que los agricultores que aporten sus suministros puedan recibir el pago si así lo desean. Otra posibilidad es que reciban un crédito y conserven el derecho a participar en los beneficios de las ventas a precios superiores en una fecha más avanzada del año. Las ventas fuera de la zona se limitarán a las cantidades que sobren una vez satisfechas sus necesidades.

No se considera que un sistema de este tipo pueda sustituir a un mecanismo nacional de estabilización sino simplemente que reduce su intervención en las situaciones de precios y oferta en localidades distantes o aisladas. El organismo de estabilización comprará en el sistema rural de existencias y entregará los suministros adicionales, previa solicitud. Para fijar sus precios se tendría entonces en cuenta el coste del transporte.

La segunda conclusión se desprende de los peligros de dejar que la población de un país en desarrollo consuma alimentos básicos obtenidos de cereales que no puede producir. Es un problema con el que se enfrentan muchos países africanos. El acceso al trigo de importación en condiciones de ayuda ha reforzado y ampliado las preferencias del consumidor, que antes se reducían a limitados grupos de altos ingresos. Podría producirse un aumento de los suministros de cereales nacionales fijando precios de incentivo, pero los gobiernos carecen de los recursos para ello, especialmente cuando se requieren subvenciones para mantener los precios al por menor al alcance de grupos de bajos ingresos.

En 1980, a los agricultores senegaleses se les ofreció un precio interesante y una garantía de venta para el sorgo y el mijo, junto con un programa bien coordinado de insumos, crédito y extensión. La Junta de Mercadeo (ONCAD) tuvo que comprar unas 110 000 toneladas de sorgo y mijo, pero sólo pudo revenderlas con fuertes pérdidas. A muchos agricultores se les había inducido a pasar de la producción de maní a la de cereales, con lo que las disponibilidades de maní para la exportación bajaron considerablemente. La ONCAD tuvo que cerrarse y se abandonó el programa de promoción de cereales.

Los países del Sahel necesitan fondos para apoyar programas de incentivo de la producción y de diferenciación de precios al consumidor más bien que ayuda en forma de alimentos. Pero incluso esta solución no debe estirarse demasiado, naturalmente. Si se expande la producción de cereales quitando tierras a los cultivos de exportación más bien que elevando los rendimientos, se reducirían entonces los ingresos de divisas. Estos se dedican a sostener una demanda de consumo para productos no agrícolas, casi todos importados. Con los establecimientos vacíos y sin nada que comprar, los precios garantizados para los cereales no sean tal vez un estimulo eficaz para la producción.

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