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Muchos gobiernos de los pa�ses en desarrollo consideran que un nivel de precios para los cereales alimentarios b�sicos lo suficientemente alto como para proporcionar un incentivo de producci�n a los agricultores es demasiado elevado para los consumidores de bajos ingresos. Estos no pueden permitirse el precio al por menor que ha de fijarse para cubrir los gastos de acopio, transporte, almacenamiento y distribuci�n. Los gobiernos que reciben grandes ingresos fuera del sector de la agricultura tal vez podr�n resolver este problema con subvenciones. Pueden crear un organismo especial (como la CONASUPO en M�xico), para vender a los grupos de ingresos bajos a menos del costo. Su d�ficit es cubierto por el Gobierno. Para los pa�ses en desarrollo que no disponen de esos recursos, la subvenci�n del precio de los cereales alimentarios b�sicos puede convertirse en una carga insostenible. As� sucedi� en Sri Lanka en los a�os 1970 cuando su programa de distribuci�n de arroz absorbi� hasta el 18 por ciento de los gastos totales del Gobierno.
Con un sistema de doble precio-un precio de incentivo para los agricultores con precios correlativos de mercado libre para el consumidor, m�s suministros para los consumidores necesitados a un precio inferior-puede funcionar de forma mas econ�mica en t�rminos de subsidio cuando:
- puede obtener, a un precio bajo de una fuente externa, suministros de cereales aceptables para los grupos de ingresos bajos, o
- se le concede un monopolio de importaci�n de un cereal preferido por consumidores de ingresos altos a los que puede cargar un margen suplementario para equilibrar un d�ficit por distribuci�n a consumidores de bajos ingresos;
En 1975, los directores de INDECA, organismo encargado de la estabilizaci�n del mercado de cereales en Guatemala, recibieron instrucciones para llevar a cabo un programa de ese tipo. La primera medida consisti� en fijar precios m�ximos y m�rgenes a los manipuladores. El Gobierno se propuso respaldar esos controles con ventas de ma�z, frijoles y arroz importados, en zonas de ingresos bajos. Se encomend� esta labor a INDECA.
Se estipularon contratos con minoristas de alimentos en zonas de ingresos bajos para su venta a precios y m�rgenes regulados. Adem�s, se arrendaron locales para que la junta vendiera directamente. Sin embargo, se formaron largas colas en los establecimientos econ�micos; algunas personas, especialmente los ni�os, volv�an a la cola al ver que pod�an hacer alg�n dinero extra revendiendo en el mercado libre los cereales comprados a un precio intervenido inferior.
Se segu�a buscando una buena base de actuaci�n cuando se produjo otra intervenci�n pol�tica. Se avecinaban las elecciones. Los candidatos pol�ticos vieron la posibilidad de recibir el apoyo popular con un puesto de venta a precios oficiales subvencionados en su zona. Se utilizaron influencias para abrir un punto de venta. Fue tal la carrera que lleg� un momento en que no pod�a asegurarse ya un suministro regular. Sin embargo, algunos miembros de la direcci�n de INDECA segu�an so�ando con una cadena estatal de distribuci�n de alimentos, vendiendo unos diez art�culos a precios bastante inferiores a los del mercado libre. Preve�an altos puestos para los directores y el personal profesional.
Sin embargo, al aumentar los precios de los alimentos en el mercado libre y al ser menos regulares los suministros en los puntos oficiales de ventas, las colas fueron alarg�ndose. Se formaban ya la noche antes de la llegada prevista de los suministros. Faltaban tiempo y personal para asegurar una buena gesti�n y supervisi�n. La prensa comenz� a criticar cada vez m�s esta acci�n de asistencia. Lo cual lleg� a los o�dos de un grupo de gente joven que eran los principales sostenedores del partido que gan� las elecciones. Como gesto para su pa�s, ofrecieron hacerse cargo de la junta de mercadeo de cereales y reorganizarla. La oferta fue aceptada por el Ministro de Agricultura. La mayor parte del personal de la junta fue sustituido y se asignaron personas sin capacitaci�n ni experiencia. Sin embargo, los peri�dicos siguieron dando noticias de largas colas, de la insuficiencia de los suministros y nutriendo dudas sobre el manejo de los fondos. El Gobierno decidi� sacrificar al Ministro de Agricultura y se nombr� uno nuevo. Este tom� una decisi�n r�pida: en el plazo de un d�a y en previsi�n de que se recolectara en breve una buena cosecha de cereales, suprimi� todo el programa de distribuci�n de alimentos. Hubo demostraciones y un clamor popular para que se abriesen de nuevo los puestos de venta de cereales baratos. Pero despu�s de una semana cr�tica, se atenuaron las demostraciones y pudo sostenerse la decisi�n del Ministro. Esto ayud� al Gobierno a resolver su problema, pero no el de los consumidores de bajos ingresos.
El nuevo criterio oficial se orient� a mejorar los canales comerciales de distribuci�n de alimentos fomentando la creaci�n de cadenas voluntarias y de cooperativas. Previas indagaciones, result� que la mayor�a de las personas encargadas de las tiendas de las cooperativas las explotaban como si fueran propietarios. Como compon�an la cooperativa y nadie quer�a admitir la situaci�n o modificarla, no pudo hacerse nada m�s en este sentido.
El objetivo del programa de mejoras era reunir a los minoristas en una cadena voluntaria, que se encargase de las compras en conjunto y as� reducir sus costos. Un grupo de minoristas se reunieron para centralizar parte de sus compras al por mayor. Pero lo hicieron secretamente; de lo contrario, hubieran tenido que pagar un considerable impuesto sobre la cifra de negocios. Como cooperativa pod�an hacerlo legalmente pero la legislaci�n en curso no preve�a las cooperativas de minoristas. Se obtuvo de las autoridades competentes la enmienda de la ley y se abri� as� paso a un desarrollo prometedor.
El Consejo Mundial de la Alimentaci�n llev� a cabo en 1980 un an�lisis de los programas de subvenciones de cereales alimentarios y de distribuci�n directa. Lleg� a la conclusi�n de que el sistema de precios dobles funcionaba con un beneficio �ptimo para los productores de cereales y sus consumidores en el Estado indio de Kerala. La organizaci�n clave era la Compa��a Alimentaria de la India. Sus almacenes proporcionaban cereales a 256 mayoristas aprobados (210 privados y 46 cooperativas). Estos mayoristas estaban afiliados con 11 385 tiendas de racionamiento (8 462 privadas y 2 923 cooperativas). Por t�rmino medio, un dep�sito o subdep�sito de la Compa��a serv�a a unos 7 comerciantes mayoristas, cada uno de �stos abastec�a a 45 tiendas al por menor. Cada tienda al por menor serv�a a un promedio de 345 hogares provistos de tarjetas de racionamiento. El arroz se adquir�a en virtud de una orden del Gobierno por la que las explotaciones con 0,8 hect�reas o m�s de arrozales deb�an suministrar cantidades establecidas a un precio determinado. Sin embargo, durante los a�os 1970 esto contribuy� s�lo un 3-7 por ciento de los suministros canalizados en el sistema de racionamiento; el resto proven�a de zonas productoras de cereales excedentarios en otras partes de la India.
Se vende a m�s bajo precio a quien presenta una tarjeta de racionamiento.
A la raci�n ten�an derecho todas las familias, salvo aquellas con tierras suficientes para proveer a sus necesidades de consumo (un 3 por ciento). Por consiguiente, no se realizaron verificaciones sobre ingresos, que siempre resultan dif�ciles en la pr�ctica. Sin embargo, los 50 kg de cereales suministrados por persona y a�o a trav�s de estas tiendas de precios justos, aunque aseguraban una ingesta alimentaria m�nima, cubr�an s�lo parte de las necesidades de los consumidores. La mandioca era el suplemento m�s com�n para los pobres. Los consumidores ricos pod�an comprar el arroz en el mercado libre a precios elevados. La disponibilidad de cereales alimentarios en el mercado libre permit�a a los consumidores un alto grado de opci�n.
La distribuci�n p�blica de cereales en Kerala cont� con dos elementos importantes: restricciones al movimiento en Kerala de cereales alimentarios procedentes de fuera del Estado, y venta por el Gobierno, a trav�s de tiendas de precios justos, de los cereales importados. La primera medida mantuvo el precio agr�cola en Kerala muy por encima del nivel nacional. Durante 1974/ 75, el precio del mercado libre del arroz en Kerala era de 3,49 rupias por kg. en tanto que el precio com�n en la India era de 2,50 rupias por kg. Esto significaba que los agricultores de Kerala dispon�an de un incentivo continuo para ampliar su producci�n; tambi�n supon�a que el programa de distribuci�n en Kerala ten�a siempre acceso a cereales de precios inferiores procedentes de fuera. Aunque el Gobierno de la India tuvo que dar subvenciones para los alimentos distribuidos en Kerala, el Gobierno de esta regi�n pudo recuperar de sus consumidores todos los gastos efectuados en la administraci�n del sistema. Adem�s, el Estado no efectu� inversiones de capital para apoyar el racionamiento. Los mayoristas y minoristas proporcionaron las instalaciones de almacenamiento. Los mayoristas se encargaron del transporte dentro de los m�rgenes permitidos por el gobierno del Estado.
Hubo naturalmente una diferencia de calidad entre el grano suministrado por racionamiento y el existente en el mercado libre. En los diez a�os que van de 1967 a 1976, el precio del mercado libre para el arroz oscil� del 141 al 274 por ciento del precio del arroz racionado. Esto sirvi� de incentivo a los agricultores para una producci�n de calidad. Permiti� a los consumidores de mayores ingresos satisfacer sus preferencias, sin perjudicar los intereses nutricionales de los consumidores de ingresos inferiores, que recurrieron al racionamiento para dos tercios del arroz que consum�an. Para los grupos de mayores ingresos, el arroz racionado s�lo supuso un tercio de su consumo.
El racionamiento ofrece la oportunidad de determinar el cereal que ha de canalizarse a trav�s del sistema y su calidad. Puede procederse a una selecci�n de manera que s�lo los necesitados se beneficien de los servicios de racionamiento. Con lo cual el racionamiento de los alimentos puede dar lugar a una autodeterminaci�n de los beneficiarios, incluso en situaciones en que los m�todos administrativos no puedan determinar eficazmente los grupos destinatarios. Al ser limitadas las oportunidades de reventa, la mayor�a de los consumidores probablemente har�n uso del cupo racionado s�lo en la medida que lo necesiten para su consumo personal. As� ha ocurrido con la distribuci�n de cereales alimentarios de calidad inferior en las tiendas de racionamiento en el Pakist�n.
El mantener bajos los precios al por menor de un cereal menos preferido pero no obstante nutricional, con fondos obtenidos de grav�menes sobre el cereal preferido tambi�n se ver� favorecido por el m�todo de autodeterminaci�n de los beneficiarios. As� ha podido hacerse con el ma�z en Indonesia frente al arroz, y con el sorgo y el ma�z en Africa respecto del trigo y el arroz.
Los programas de reajustes de precios al consumidor para los cereales b�sicos a veces se contemplan con cierto escepticismo debido a las elevadas necesidades presupuestarias y a los gastos administrativos de oportunidad, a los efectos depresivos sobre los precios agr�colas nacionales, y a las filtraciones a favor de grupos no destinatarios. La experiencia de la distribuci�n p�blica llevada a cabo en Kerala indica que, en determinadas circunstancias, pueden salvarse estos obst�culos mediante buenas pol�ticas de adquisici�n, de determinaci�n de precios y de distribuci�n.
1. Necesidad de un mecanismo de estabilizaci�n
La necesidad de un mecanismo de estabilizaci�n es clara cuando los alimentos b�sicos se cosechan durante una o dos temporadas breves y sus rendimientos pueden variar mucho debido a las condiciones de producci�n. Esta necesidad tiene menor prioridad cuando se dispone de cultivos suced�neos en diversas temporadas del a�o. Cuando las distancias son grandes entre las zonas de producci�n intensiva y las poblaciones, lo mejor es descentralizar de forma correspondiente las operaciones de estabilizaci�n. Es probable que la nivelaci�n de precios en todo el territorio entra�e costos excesivos de transporte. Mantener los precios bajos con arreglo a los niveles preanunciados durante temporadas en que los rendimientos son bajos, desestabilizar� los ingresos de los agricultores. En este cap�tulo la preocupaci�n por el funcionamiento de organismos oficiales de estabilizaci�n denota el vasto inter�s existente a este respecto en los a�os 1955-70. Dados los problemas financieros de los primeros a�os de la d�cada de 1980, varios gobiernos redujeron considerablemente su intervenci�n en el mercadeo de cereales.
2. Escala de intervenci�n
La adquisici�n del 10-25 por ciento de la cosecha comercializada suele bastar a efectos de estabilizaci�n. Debe dejarse espacio para la continuaci�n de las operaciones de mercado libre existentes a fin de reducir la carga sobre el organismo de estabilizaci�n y el riesgo de desincentivos a los productores, en caso que dichas operaciones no puedan absorber toda la oferta de los productores. Esto puede hacerse manteniendo m�rgenes lo suficientemente amplios entre los precios de compra y de venta del organismo p�blico con objeto de fomentar el comercio privado.
3. Recurso al monopolio
El exigir que los agricultores vendan �nicamente al organismo de estabilizaci�n fomentar� probablemente la ineficacia en el empleo del transporte, almacenamiento y tambi�n en otras funciones de mercadeo. Muchos agricultores tal vez tengan que hacer pagos il�citos en los centros oficiales de compra para obtener un servicio o una clasificaci�n que les favorezca. Todo ello puede significar que los precios efectivos sean inferiores a los que regir�an si existiera el libre juego de la competencia.
No obstante, puede ser necesario que el organismo tenga un monopolio sobre la importaci�n de cereales. La oportunidad de obtener un margen elevado en los cereales preferidos por los consumidores de ingresos superiores le ayudar� entonces a cubrir los costos de una pol�tica estabilizadora.
4. Determinaci�n de precios
El punto inicial suele ser el establecimiento de un precio m�nimo al productor que es intermedio entre el nivel competitivo de las exportaciones y el tope competitivo de las importaciones. Este precio m�nimo puede reajustarse luego seg�n los casos para conseguir el nivel deseado de suministros. Este precio puede variar geogr�ficamente para reflejar los costos de transporte a los principales centros de consumo.
Para fomentar el aprovechamiento �ptimo de las oportunidades de almacenamiento a lo largo de la l�nea que va de la explotaci�n al consumidor, debe permitirse un aumento estacional en los precios del 15-20 por ciento. Los precios diferenciales seg�n el tiempo y lugar de la entrega constituyen incentivos importantes para los agricultores, comerciantes y cooperativas a fin de proporcionar servicios de mercadeo �tiles. La falta de determinaci�n de precios estacionales da lugar a que los agricultores entreguen todo su excedente comercializable tan pronto como lo recolectan. Esto hace concentrar la demanda en el sistema de transporte y obliga a un organismo de estabilizaci�n a tener siempre a disposici�n una capacidad de almacenamiento innecesariamente grande.
Los compradores oficiales se hallan sometidos a constante presi�n por parte de los agricultores para aceptar cereales a los precios prefijados de compra independientemente de su condici�n. Har�n bien en sostener los incentivos de precios para mantener bajos el contenido de impureza y la humedad. De lo contrario, tendr�n que cargar con altos costos de secado, limpieza y desechos, y se perder� el incentivo destinado a aquellos agricultores que est�n en condiciones de secar y limpiar su propio grano.
Lo mejor es mantener flexible el precio al que se da salida a los suministros, a ser posible de forma directa a los minoristas. Deben tenerse a disposici�n existencias, o adquirirse de ser necesarias, para ese per�odo que la experiencia se�ala como el de precios m�ximos para el consumidor. Con la experiencia acumulada y el conocimiento que tiene del mercado, el organismo puede estar en condiciones de implantar un sistema de precio doble: las ventas a precios del mercado libre, y a un precio inferior, al por menor, a los consumidores de bajos ingresos. Esto resulta m�s econ�mico cuando la �ndole del producto ofrecido permite la selecci�n de compradores de bajos ingresos.
5. Administraci�n
Una administraci�n especializada; acceso a datos fiables sobre producci�n y perspectivas agr�colas; cantidades almacenadas y otros indicadores de mercado; as� como una relativa libertad de intervenciones estatales arbitrarias, son elementos indispensables para el buen funcionamiento de un sistema como el que comentamos. En particular, el gobierno debe hacerse cargo del costo de las existencias de reserva y de seguridad alimentaria, o movilizar la ayuda internacional con ese fin. Debe estar preparado, ocasionalmente, a subvencionar exportaciones si las reservas reguladoras rebasan el nivel econ�mico. Si el organismo estabilizador tiene su espacio de almacenamiento totalmente ocupado y no se le da autorizaci�n para exportar en su debido momento, no tendr� donde almacenar cereales adquiridos para mantener el precio m�nimo para la siguiente cosecha. Han de estimarse claramente el capital de operaci�n y el cr�dito necesarios para cumplir los precios b�sicos preanunciados y proveer a la asignaci�n adecuada.
6. Almacenes
Los silos y el equipo de manipulaci�n mec�nica son �tiles cuando hace falta una manipulaci�n r�pida para evitar retrasos en el transporte. Los almacenes que permiten el almacenamiento a granel o en sacos se prestan mejor para situaciones de amplia oferta de mano de obra. Antes de efectuar nuevas inversiones de importancia en almacenes, debe prestarse atenci�n a las carreteras de acceso y servicios de transporte y a un aprovechamiento pleno de las instalaciones existentes. Al fijar la ubicaci�n de las nuevas instalaciones de almacenamiento, tienen prioridad los puntos terminales de transporte; luego las zonas de producci�n por su accesibilidad. Para una cosecha muy abundante deben prepararse cobertizos transitorios. En las zonas de consumo, es necesario disponer de almacenes para cubrir la demanda prevista hasta que puedan llegar los suministros de procedencia nacional o exterior.
7. Ayuda al comercio privado
La experiencia acumulada en varios pa�ses indica que el mercadeo oficial de cereales puede ser muy costoso si se tienen en cuenta todos los gastos. Es probable que la responsabilidad residual de trasladar grandes cantidades del productor al consumidor siga correspondiendo al comerciante privado. De lo cual se desprende que el gobierno debe tratar de crear un clima favorable a �ste. Las empresas comerciales privadas necesitan tener seguridades para las actividades futuras, y una ayuda espec�fica para poder establecer una estructura eficaz de mercadeo en base a su actual acervo de experiencia.
- �Aumentan a lo largo de la temporada para reflejar los costos de almacenamiento?
- �Disminuyen seg�n la distancia de los centros principales de consumo para reflejar los costos de transporte?
- �Proporcionan un incentivo para premiar la calidad?
Habida cuenta de la situaci�n de los agricultores a quienes compra y de su capacidad de ejecuci�n efectiva, hasta d�nde debe llegar el organismo con esas pol�ticas?
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